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Union européenne : Méthode intergouvernementale, communautaire, fédérale ?

Confédération ou Fédération européenne ?

1952, par Henri Frenay

Extraits d’une brochure à paraître à Presse fédéraliste de Michel MOUSKHELY

Avant-propos de Henri FRENAY
Fondateur du mouvement Combat, ancien Ministre et ancien Président du Bureau exécutif de l’UEF

Dialogue entre Confucius (Le Maître) et Tzee Loo. Tzee Loo dit : « Le prince de Wei vous a attendu pour administrer avec vous le Gouvernement. Par quoi pensez-vous qu’il faille com­mencer ? » Le Maître répondit : « Il est néces­saire de rectifier les termes. Si les termes ne sont pas corrects, le lan­gage n’est pas en harmonie avec la vérité des choses. Si le langage n’est pas en harmonie avec la vérité des choses, on ne saurait régler les affaires avec succès. » 

Analectes de Confucius. - Ch. III. - Livre XIII. - TZEE Loo.)

Cette préface est écrite et cette plaquette sera publiée au lendemain d’une séance historique où l’Assemblée commune du Charbon et de l’Acier, répondant à l’invitation des six Ministres, acceptait, le 12 septembre 1952, la tâche consti­tuante qui lui était proposée. L’Assemblée, aux termes mêmes de son mandat, doit, en s’inspirant de l’article 38 du traité de la Communauté européenne de défense (CED), rédiger un « projet d’organisation fédérale ou confédérale de l’Europe assurant la fusion des intérêts essentiels des Etats membres ».

Ainsi donc, c’est le problème Confédération ou Fédération qui se trouve de prime abord posé devant nos Constituants en même temps que devant l’opinion publique. Le livre de M. Mouskhely vient donc à point nommé pour éclairer une question d’une brûlante actualité que l’ignorance, la passion ou les manoeuvres peuvent dangereusement obscurcir.

En politique, ce qu’il faut craindre par-dessus tout, c’est la bataille des mots. Les mots Confédération et Fédération recouvrent en fait des réalités politiques bien différentes, ce que le livre de M. Mouskhely met fort opportunément en lumière. Il suffit cependant de lire les revues françaises et étrangères ou même les débats à notre Assemblée nationale pour se convaincre que ces différences sont souvent ignorées.

Faut-il s’en étonner ? Certes non. D’éminents juristes ont, sur ce sujet, et depuis cent ans ouvert entre eux de vives controverses publiées en d’innombrables volumes. Les auteurs allemands se sont particulièrement distingués dans l’analyse comparée du Staatenbund (confédératioon d’Etats, Ndt.) et du Bundestaat. (Etat fédéral, Ndt.) On ne peut dire, malgré ces débats, que l’opinion publique en ait été éclairée ; la lumière de ces discussions n’a guère été plus loin que le cercle des spécialistes du droit international ou constitutionnel. Comment en aurait-il été autrement puisque l’un des meilleurs exemples de Fédération : la Suisse, porte le nom de Confédé­ration ?

C’est pourquoi il se trouve actuellement en Europe des hommes, des groupes et des partis qui souhaitent sincèrement l’instauration sur le continent d’un pouvoir supranational, auquel ils donnent par erreur l’épithète confédérale. On risque donc de voir s’ouvrir une polémique, puis se creuser un fossé, entre des mouvements qui souhaitent la même chose, mais l’appellent de noms différents.

Le danger serait mince et, pour tout dire, négligeable, si le mot « Confédération » n’était dans le même moment utilisé par des adversaires résolus de la Fédération européenne pour désigner l’objectif que, prétendument, ils se fixent. Les manoeu­vres politiques, exploitant la confusion des termes, peuvent aboutir à la formation d’alliances où se trouveront réunis derrière le terme Confédération ceux qui veulent « faire l’Europe » et ceux qui s’y refusent. Notre longue expérience dans les organisations européennes nous permet d’affirmer que ce n’est point là une crainte hypothétique, mais bien un danger réel auquel tous les Européens sont ensemble exposés.

Maintenant que voici réunie l’Assemblée où va s’élaborer notre future Constitution, il est indispensable que soient bien mises en relief les différences, c’est-à-dire les avantages et les inconvénients du système fédéral et du système confédéral. Qui lira les ouvrages écrits à ce sujet ? Bien peu sans doute. Il fallait donc un résumé synthétique écrit en termes aussi simples que le sujet le permet, sans déformer cependant le sens profond du fédéralisme ou les bases juridiques sur lesquelles il repose. C’est là le but que s’est proposé M. Mouskhely. Nous pensons qu’il l’a largement atteint. Ce n’est point le fait du hasard. Professeur de droit à l’Université de Strasbourg, l’auteur est un familier de ces problèmes qu’il a traités dans ses cours et dans plusieurs publications. En outre, il est un militant qui a uni dans un même effort la pensée et l’action. En contact avec les autres militants de l’Europe, et particulièrement avec la jeunesse, il savait mieux que quiconque le langage qu’il devait emprunter pour être mieux compris.

Sa brochure prêtera à la critique. Les spécialistes de ces problèmes la jugeront peut-être superficielle ou incomplète, cependant que l’homme de la rue se heurtera sans doute à des notions exprimées dans une forme si condensée qu’il aura du mal à en saisir la portée. C’est là l’inévitable rançon d’un tel travail qui se situe à mi-chemin entre la science et la vulgari­sation. Pour notre part, tout en reconnaissant la justesse de l’analyse de M. Mouskhely, nous aurions souhaité que les caractéristiques de la Fédération fussent plus brutalement encore mises en lumière. L’auteur pardonnera sans doute à son ami, militant comme lui, d’user de la fatuité qu’il lui a donnée par cette préface d’exprimer sommairement sa pensée. Selon nous est fédéral l’Etat dont les pouvoirs législatifs et exécutifs décident à une majorité simple ou qualifiée, dont le contrat ou pacte fédéral lie en fait les Etats membres de manière irrévocable, qui dispose de ses organes propres d’exécution dans les limites de sa compétence, et qui, dans ces limites, peut obliger directement les citoyens.

Enfin, nous demandons au lecteur, lorsqu’il sera parvenu à la dernière page de cette brochure, de ne pas oublier que, dans l’histoire, les Confédérations ont sombré toujours dans l’im­puissance, la discorde ou la guerre. Puisse le travail du pro­fesseur Mouskhely avoir contribué, comme je l’espère, à montrer avec clarté la voie dans laquelle l’Europe qui naît doit mainte­nant s’engager.