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Document de réflexion sur la relance de la stratégie constituante européenne

25 février 2008

Guido MONTANI Président du MFE italien - Economiste - Université de Pavie Document préparé sur la demande du Bureau de l’U.E.F.-Europe en vue du Comité fédéral de Prague

La Campagne pour une Constitution européenne : une défaite ?

C’est au Congrès de Vienne, en avril 1997, que l’U.E.F. a lancé la Campagne pour une Constitution fédérale européenne. Dix ans plus tard, les gouvernements européens, au Conseil européen de Bruxelles, ont décidé que le projet de Constitution européenne, rédigé par la Convention européenne et signé par eux-mêmes solennellement à Rome en 2004, devait être abandonné. A sa place, un nouveau « Traité réformateur » a été récemment adopté. Les gouvernements européens ont en outre justifié l’abandon de la Constitution européenne par un motif idéologique : les « non » de la France et des Pays-Bas signifient que les citoyens européens ne veulent pas d’un super-Etat européen. C’est pour cela qu’il faut revenir à la méthode classique des traités et abandonner tous les symboles, tels que le drapeau, qui peuvent donner à penser que l’Union européenne (UE) pourrait devenir un Etat fédéral. La finalité fédérale de la construction européenne, indiquée dans la Déclaration Schuman de 1950, est ainsi remise en question. Devons-nous en tirer la conclusion que les fédéralistes ont été battus et que, pour l’Europe, toute perspective de progrès vers la Fédération européenne a disparu ? Quand on évalue un événement historique, il faut, avant d’émettre un jugement, comprendre si le processus s’est véritablement conclu ou s’il reste ouvert, parce que les forces politiques, sociales et culturelles qui en sont à l’origine continuent à aller dans une certaine direction, comme les eaux d’un fleuve coulent vers la mer. De ce point de vue, on comprend pour quelles raisons les victoires militaires peuvent parfois ne pas s’avérer décisives. Pyrrhus pensait avoir battu les Romains mais, à la fin, c’est lui qui fut vaincu. Les gouvernements européens pensent avoir trouvé la réponse à l’impasse dans laquelle ils s’étaient engagés avec une procédure de ratification à l’unanimité qui a pesé négativement sur le résultat de certains référendums nationaux. Le destin de la Constitution européenne aurait pu être différent si les forces et les gouvernements européistes avaient fait valoir le principe démocratique de la double majorité des citoyens et des Etats de l’UE. La prétention d’enlever à l’Europe la perspective de devenir une fédération européenne est infondée : les citoyens français et hollandais qui ont voté contre la Constitution européenne se sont seulement opposés à certaines politiques de l’Union mais pas au principe selon lequel l’Europe devait se doter d’une constitution. C’est pourquoi les fédéralistes, comme les Romains, ne doivent pas se laisser intimider par les éléphants de Pyrrhus. Il faut réorganiser les forces et relancer la lutte sur des bases nouvelles.

L’idéologie eurosceptique

La satisfaction avec laquelle le Parlement européen et l’opinion publique européenne ont accueilli la décision du Conseil européen réuni du 21 au 23 juin vient essentiellement du fait que la France est revenue pleinement dans le jeu européen, dans une situation qui aurait pu dégénérer. En fait, l’élargissement sans réformes institutionnelles aurait pu transformer l’UE en un grand marché sans aucune cohésion politique. De ce point de vue, le nouveau Traité représente une victoire des forces européistes parce qu’il consolide les institutions communautaires menacées par le projet de ceux qui, comme le gouvernement anglais, depuis Madame Thatcher, ont favorisé l’élargissement dans l’espoir d’une dilution de l’Union. Cette manœuvre a échoué. Toutefois l’idéologie soutenue par les gouvernements nationaux -selon laquelle l’Europe aurait atteint un équilibre stable et que des réformes ultérieures ne seraient pas nécessaires- entre en contradiction avec les défis que l’Europe doit nécessairement affronter dans ce nouveau siècle : la mondialisation de l’économie, la crise écologique et le problème de la guerre et du terrorisme international. Aujourd’hui, l’UE est faible et divisée, spécialement dans le domaine de la politique extérieure. Ce sont les citoyens européens eux-mêmes, comme le révèlent les sondages d’opinion, qui réclament une UE plus unie et plus efficace. La réalité politique et institutionnelle de l’UE est mal comprise parce qu’elle échappe aux classifications traditionnelles. Ce n’est pas une « ligue de nations ». Ce n’est pas une organisation internationale. Ce n’est pas un Etat fédéral. En vérité l’UE est toutes ces choses à la fois : c’est une union de type fédéral où existe la codécision législative entre le Parlement européen et le Conseil ; c’est une union intergouvernementale où persiste le droit de veto ; enfin, c’est une union pour la coopération pacifique et le développement durable pour ce qui concerne les rapports d’association avec les pays ACP, la Méditerranée, l’Amérique latine, l’ASEAN, etc. L’opinion publique européenne perçoit l’aspect intergouvernemental de l’UE comme prépondérant parce que les gouvernements nationaux détiennent encore les symboles -sinon la substance- de la souveraineté nationale. En réalité, si le noyau fédéral n’existait pas, l’Europe intergouvernementale se désagrégerait à brève échéance. On doit donc concentrer l’attention sur les pouvoirs qui seraient nécessaires à l’UE pour remporter les défis du XXI° siècle. Ils ne peuvent pas être affrontés par une UE dont l’action est freinée par la méthode décisionnelle intergouvernementale. Une UE de type fédéral est aussi nécessaire dans les domaines de la fiscalité et de la politique extérieure.

La crise de la démocratie et de l’Etat en Europe

La crise de la démocratie en Europe montre qu’il n’est pas vrai que l’Europe a atteint un équilibre institutionnel stable. La forme et la substance de la démocratie en Europe ne coïncident plus. Au niveau national où les procédures démocratiques permettent aux citoyens de choisir le gouvernement par leur vote, les pouvoirs suffisants pour une bonne gouvernance n’existent plus parce qu’ils ont été transférés à l’UE ou parce qu’ils doivent être coordonnés avec les autres gouvernements. Au niveau européen, où les pouvoirs pour gouverner et affronter les grands défis de l’histoire existent, les citoyens ne peuvent pas, à travers leur vote au Parlement européen, choisir un gouvernement. En 2009, les citoyens européens retourneront aux urnes pour la septième fois (pour les élections au Parlement européen) et l’on peut affirmer, dès maintenant, que la participation électorale diminuera si l’on ne permet pas aux électeurs de comprendre la valeur politique de leur vote. Les citoyens doivent savoir qui se chargera de réaliser les projets que les partis européens écrivent dans leurs programmes électoraux. Ce n’est pas seulement l’efficacité de l’UE qui est en jeu. Le déficit démocratique européen a de graves répercussions sur la vie démocratique nationale. Dans les pays qui disposent d’une structure étatique faible comme l’Italie, la Belgique, l’Espagne et certains pays de l’Est européen, la crise de la démocratie nationale met en péril l’unité de l’Etat et crée des situations d’ingouvernabilité pérenne. Dans l’UE actuelle, sans un lien constitutionnel solide qui règle les rapports entre ses pays membres, la crise grave d’un régime démocratique national aurait certainement des répercussions à la fois dans les autres pays et sur l’avenir de l’intégration européenne. Le déficit de démocratie en Europe n’est cependant pas la seule raison pour laquelle il faut relancer le processus constituant. Même dans un pays où les structures de l’Etat sont plus solides, comme la France, la Grande-Bretagne et l’Allemagne, le manque d’union se traduit par des orientations de politique étrangère erronées et erratiques. Les deux pays européens qui siègent au Conseil de sécurité de l’ONU, la France et la Grande-Bretagne, ont pris des positions opposées à l’époque de la guerre en Irak. Aujourd’hui Sarkozy, comme De Gaulle, voudrait que la France prenne la tête d’un directoire européen. L’Allemagne est tentée par un siège permanent au Conseil de sécurité. Si les pays européens -la France, la Grande Bretagne et l’Allemagne- veulent véritablement une politique extérieure unique, pourquoi n’optent-ils pas pour un siège unique de l’UE au Conseil de sécurité ? Pourquoi ne mettent-ils pas en œuvre immédiatement la Force de réaction rapide de 60.000 hommes qu’ils ont projetée en 2000 ? Il est évident que l’UE ne réussira jamais à avoir une politique extérieure et de sécurité autonome tant qu’il n’y aura pas de gouvernement européen qui parle d’une seule voix.

Le nouvel objectif politique après 2009

Le projet des 27 gouvernements européens consiste à réussir à ratifier le nouveau Traité avant les élections européennes de 2009, afin que la législature 2009-2014 puisse être fondée sur de nouvelles bases institutionnelles. Le Parlement européen a également pris une position similaire mais, dès maintenant, il « annonce sa ferme intention de présenter, après les élections de 2009, de nouvelles propositions pour une nouvelle organisation constitutionnelle, en conformité avec la clause de révision du Traité (art. 443), du moment que l’UE est un projet commun qui est constamment à renouveler ». Les fédéralistes doivent exploiter les occasions offertes par le nouveau cadre politique et institutionnel pour réclamer le processus constituant. Les gouvernements nationaux feront leur possible pour convaincre les citoyens européens que la réforme qu’ils ont approuvée est adaptée aux défis que l’Europe doit affronter. Même au sein du Parlement européen, il y aura une bonne part de députés qui défendra le statu quo. Innover est plus difficile que conserver. Il appartient aux fédéralistes de montrer que l’UE, telle qu’elle est, souffre d’un déficit de démocratie et d’efficacité. Le processus constituant doit être relancé. La lacune politique et institutionnelle la plus évidente, après 2009, sera représentée par le manque d’un gouvernement européen. Un Président du Conseil européen sera nommé pour deux ans et demi sur la base du nouveau Traité. Ce Président représentera l’Europe dans le monde. Il y aura en plus un Président de la Commission qui restera en charge cinq ans et qui, pour une part importante des politiques européennes, sera responsable devant le Parlement européen et le Conseil. Il agira donc comme chef d’un exécutif européen. Enfin il y aura un Ministre des affaires extérieures (ou Haut représentant) qui fera partie à la fois de la Commission et du Conseil. Les citoyens européens seront certainement dans la confusion par suite de la surabondance de représentants de l’UE. Dans un article intéressant, Jo Leinen, Président de la Commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen, a fait remarquer que sur les questions de politique extérieure et de sécurité, en plus des 27 gouvernements nationaux, les deux ou trois responsables européens s’exprimeront également. Décidément, c’est trop. Jo Leinen propose que la Commission devienne le gouvernement unique de l’Union. Cela implique un transfert de pouvoirs de l’Europe intergouvernementale au noyau fédéral. Dans une lettre à Jo Leinen, Robert Toulemon considère que l’unification de la charge de Président de la Commission et de Président du Conseil serait plus raisonnable et plus rapide. De cette manière, on aurait l’avantage de donner rapidement aux citoyens l’image d’un exécutif de l’UE, même si certaines fonctions étaient gérées en commun par la Commission et le Conseil. Il n’est pas question d’entrer ici dans ce débat. Il est cependant utile de montrer que le problème existe et qu’il deviendra de plus en plus important aux yeux des citoyens européens. L’Union doit s’exprimer d’une seule voix.

Le gouvernement européen et l’Etat fédéral

Les fédéralistes ont toujours mis en avant la nécessité d’un gouvernement européen. Mais, dans les premières années de l’intégration européenne, cet objectif ne pouvait être atteint que par un saut constitutionnel global, comme cela a été tenté aux époques de la CED et du Traité Spinelli. Aujourd’hui, la situation est beaucoup plus favorable. Il ne s’agit pas de fonder une Union européenne à partir de zéro. Il s’agit de créer un gouvernement européen doté de pouvoirs limités mais réels, dans les domaines de la politique extérieure et de la politique économique pour une UE qui a déjà accumulé de nombreux pouvoirs. C’est un saut qualitatif décisif dans la construction européenne. Le noyau fédéral de l’UE, à partir de la CECA, s’est développé grâce aux pouvoirs attribués à une « autorité » supranationale, la Commission, qui ne devait pas répondre de son action devant les citoyens. Même l’élection directe du Parlement européen n’a pas changé la situation d’une façon substantielle. Des politiques telles que la réforme du modèle social européen, la sécurité intérieure et internationale qui requièrent un étroit rapport de confiance entre les citoyens et le gouvernement européen, sont actuellement en discussion. Le gouvernement européen sera la base politique et institutionnelle sur laquelle l’Etat fédéral européen pourra être édifié. Le premier gouvernement de la Fédération américaine, celui de Washington, avait des pouvoirs économiques, monétaires, fiscaux et militaires très faibles. Mais les nécessités de l’union, surtout après la guerre civile, ont convaincu les citoyens américains de la nécessité d’attribuer plus de pouvoirs au gouvernement fédéral. Le même processus doit être mis en route en Europe. Les pouvoirs d’un gouvernement fédéral dépendent du rapport de confiance qui s’établit entre gouvernants et gouvernés. Si les citoyens n’ont pas la possibilité de choisir un gouvernement européen, les institutions communautaires resteront faibles et susceptibles d’être mises en échec par les gouvernements nationaux. La Fédération européenne n’est pas un super Etat. Toutefois, aucun modèle d’Etat fédéral existant ne peut être proposé pour l’Europe du XXI° siècle. Il est nécessaire d’ouvrir une série de réflexions sur le nouveau fédéralisme européen.

Comment redémarrer le processus constituant

Pour donner un gouvernement à l’Europe, il faut redémarrer le processus constituant. La voie royale, indiquée par le Parlement européen, consiste à exploiter l’article 443 du Traité, c’est à dire la procédure pour une nouvelle Convention européenne. Toutefois, pour réaliser cet objectif ambitieux, il faut convaincre un groupe de députés européens, suffisamment nombreux et déterminé pour engager la lutte. Dans cette nouvelle phase, les rapports entre l’U.E.F. et l’Intergroupe fédéraliste au Parlement européen seront cruciaux. L’U.E.F. et la JEF ne peuvent pas imaginer mener à bien leur initiative sans qu’un groupe toujours plus important de députés européens et, quand le problème se posera à ce niveau, de gouvernements européens, s’approprient l’objectif de la Fédération européenne. La procédure de révision prévue à l’article 443 du Traité n’est pas parfaite. Les représentants du Parlement européen et des parlements nationaux ne sont pas mis sur un pied d’égalité avec les gouvernements nationaux, comme on pouvait s’y attendre sur la base du principe de la co-décision législative. En outre, même le système de décision proposé pour la Convention n’est pas fondé sur des règles démocratiques. Enfin, la procédure de ratification prévoit l’unanimité, permettant ainsi à un seul pays de bloquer le processus dans son ensemble. Il s’agit de la limite la plus contraignante que les fédéralistes ont essayé de dépasser avec la proposition d’un référendum européen. En fait, les résultats de la nouvelle Convention seront plus ou moins bons selon que l’interlocuteur final des conventionnels sera le peuple européen ou les gouvernements nationaux. Il faut donc demander que la Constitution européenne soit soumise à un référendum européen et approuvée par une majorité de citoyens et d’Etats de l’Union. Les pays qui veulent aller de l’avant doivent pouvoir le faire. L’U.E.F. doit ouvrir au plus vite un débat sérieux sur ces aspects avec les députés européens.

Propositions en vue du Congrès européen de l’U.E.F. Le Congrès européen de l’U.E.F. est prévu pour avril 2008, une année avant les élections européennes de 2009 et l’on connaîtra le destin du nouveau Traité. Dans tous les cas, indépendamment du nouveau Traité, l’U.E.F. devrait, dès maintenant, demander aux partis européens d’élaborer un programme de gouvernement pour l’Europe et de proposer, déjà au cours de la campagne électorale, un candidat à la présidence de la Commission européenne afin que les citoyens votent, non seulement pour leur parti, mais aussi pour celui qui aura la responsabilité de réaliser le programme électoral. Le Comité fédéral de Prague pourrait approuver une motion (voir le projet ci-joint) pour demander aux partis européens de discuter du problème. En outre, les fédéralistes doivent demander aux parlements nationaux d’approuver un ordre du jour, quand le nouveau Traité devra être ratifié, qui engage leur gouvernement et les parlementaires européens à relancer le processus constituant durant la nouvelle législature. Le Congrès de l’U.E.F. sera l’occasion pour lancer la nouvelle campagne. Compte tenu de l’expérience positive, même si elle fut brève, de récolte de signatures au moyen du site internet, il faudrait poursuivre ce mode de souscription en le réactualisant sur la base des nouveaux objectifs politiques. Le slogan général « Let the european people decide » (Laissez le peuple européen décider) doit être conservé mais il faudrait y ajouter comme sous-titre un objectif politique plus précis comme « les citoyens européens veulent un gouvernement européen » (un gouvernement plutôt que 27), en anglais « European citizens want ONE government ». la revendication que l’on propose aux citoyens de signer et qui devrait être envoyée au Parlement européen, à la Commission et au Conseil doit aussi être réactualisée. La nouvelle revendication pourrait être : « Je demande un gouvernement européen et une Constitution fédérale élaborée par une Convention démocratique et approuvée par une double majorité de citoyens et d’Etats de l’Union au moyen d’un référendum européen ». Sur la base de ces premiers instruments de la campagne, on pourrait ensuite élaborer des tracts, des opuscules ou d’autres matériaux de propagande. Il est important que les sections locales et les militants isolés puissent avoir la possibilité d’organiser des récoltes de signatures dans la rue, des débats publics avec la classe politique et renouer les liens avec les organisations de la société civile qui ont soutenu la revendication du référendum européen à partir de la Convention des citoyens européens de Gênes. Les fédéralistes doivent convaincre le Parlement européen et les gouvernements nationaux que les citoyens soutiennent la revendication d’un gouvernement européen et d’une Constitution fédérale.