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La crise de l’Europe est constitutionnelle

30 septembre 2015, par Andrew Duff

Le dilemme dans lequel Mario Draghi s’est trouvé avec le quantitative easing (QE) est emblématique de l’état de l’Union européenne (UE) dans son ensemble. Comme d’autres mesures de gestion de la crise de l’UE, le recours au QE a été critiqué comme étant trop peu et trop tard. L’impact du QE est certainement miné par le fait qu’il repose lourdement sur les banques centrales nationales comme filet de sécurité : seules 20% des acquisitions d’obligations effectuées par la Banque centrale européenne (BCE) doivent être sujettes à la responsabilité commune et partagées par le collectif de l’eurozone. Autrement dit 20% sont fédérales et 80% ne le sont pas -avec la part la plus importante, si tout cela tourne mal, risquant de diviser l’Union monétaire.

M. Draghi ne doit pas être tenu pour responsable de cette situation embarrassante. Ce n’est pas sa faute si l’Allemagne a abandonné son engagement légendaire d’alors pour l’indépendance de la BCE.

Le mécontentement allemand ne se limite pas à la BCE. Sa Cour constitutionnelle, le Bundesverfassungsgericht, est également en désaccord avec la Cour européenne de Justice (CEJ) pour sa décision préliminaire sur la légalité des opérations monétaires sur titres de la BCE (Opinion de l’Avocat Général Cruz Villalon dans le Cas C-62/14). Dans un autre cas également sensible, la CEJ a rejeté la base sur laquelle l’Allemagne et les autres Etats négocièrent l’accession de l’UE à la Convention européenne des Droits de l’Homme (Opinion 2/13). Ce sont trois exemples significatifs des difficultés constitutionnelles croissantes de l’UE. Le Traité de Lisbonne, après quelques neuf années de gestation et juste cinq années d’application, a été testé et jugé insuffisant.

Alexis Tsipras sait maintenant avec certitude, s’il ne le savait pas avant, que le Conseil européen est bloqué par les tensions entre les débiteurs et les créditeurs de l’eurozone. Matteo Renzi touche maintenant aux limites de la capacité de l’Etat italien à entreprendre les réformes structurelles sur lesquelles l’Allemagne insiste. D’autres leaders, notamment ceux d’Espagne, de Grande-Bretagne et de Belgique sont en difficulté pour maîtriser la marée montante des néo-provincialismes : des forces centrifuges à l’intérieur rivalisent avec la force centripète de l’intégration européenne pour affaiblir la capacité et la crédibilité des anciens Etats nations. Dans l’Union, pas seulement en France, mais maintenant même en Allemagne, la montée du nationalisme de droite contrecarre l’ordre politique établi du courant européen dominant. Le Royaume Uni pense même à quitter complètement l’UE.

L’effet général des diverses réponses à la crise financière, certaines plus réussies que d’autres, a consisté à renforcer le caractère technocratique de l’UE et de compromettre sa légitimité démocratique. La BCE a obtenu de nouveaux pouvoirs importants pour superviser le système bancaire, mais « l’Union bancaire » complète tant vantée restera inatteignable jusqu’au changement de traité permettant à la BCE d’acquérir le statut d’une banque centrale normale en dernier ressort. Là où en sont les choses, l’UE est investie du pouvoir de coordonner les politiques économiques nationales des Etats membres, mais elle n’a pas le droit d’avoir une politique commune pour l’Union dans son ensemble combinant des mesures fiscales, monétaires et économiques. Les finances à sa disposition sont limitées et ses recettes sont entièrement contrôlées par les Trésors nationaux. Il est presque surprenant, compte tenu de l’ampleur de la récession et de la faiblesse de la gouvernance économique, que l’économie européenne reste stagnante.

Confédérale ou fédérale

La vérité, c’est que l’Union est piégée dans une situation d’incertitude entre une organisation confédérale (dont il est prouvé qu’elle ne marche pas bien) et une union fédérale qui n’a pas encore été essayée). Il y a toujours eu dans l’Union, une tension naturelle entre la méthode intergouvernementale et la méthode supranationale. Les institutions communes du Parlement européen, de la Commission, de la Cour de Justice et maintenant de la Banque centrale ont toujours été davantage tolérées qu’admirées : aujourd’hui les frontières de l’intolérance dépassent le mépris. L’UE est gérée d’une manière croissante par le Conseil européen des chefs de gouvernements nationaux, à temps partiel et avec une responsabilité imprécise -dont la plupart sont issus des partis politiques nationaux et des parlements qui ont cessé depuis longtemps de soutenir le projet européen d’une manière significative. Malheureusement, confrontés à ces difficultés politiques intenses, ainsi qu’à d’autres -nous ne disons rien ici concernant M. Poutine, ni le fondamentalisme islamiste- l’UE est tentée de bricoler des ajustements marginaux à son système de gouvernance. Beaucoup se plaignent concernant le besoin de « réforme », mais si l’on creuse plus profond, leur objectif de gagner du temps apparaît simplement. « Le danger », comme me l’a dit l’un des conseillers de Mme. Merkel, « c’est que maintenant nous gagnons du temps, mais nous ne l’utilisons pas ». Ainsi, que faut-il faire ? Dans mon nouveau livre Pandora, Penelope, Polity : How to Change the European Union, je soutiens qu’on ne peut plus longtemps éviter une révision radicale des traités de l’Union. Le thème principal d’une telle réforme constitutionnelle sera d’approfondir l’intégration fiscale et de prévoir une mutualisation progressive de la dette souveraine alors qu’il devient politiquement acceptable de partager la charge entre les citoyens-contribuables de l’UE. Mais une union fiscale ne peut être gérée que par un gouvernement fédéral, et cet exécutif, avec son Trésor, ne peut fonctionner que s’il est basé sur la Commission européenne supranationale mais pas sur le Conseil européen intergouvernemental. D’autres points feront leur chemin dans l’agenda constitutionnel : la nécessité d’un nouveau système financier ; l’attribution de davantage de compétences à l’Union dans les domaines des sources d’énergie et de l’immigration ; la modernisation de nombreuses autres politiques communes, telles que le transport et l’agriculture ; la correction de certaines des moins bonnes prescriptions institutionnelles de Lisbonne ; la réforme électorale du Parlement européen ; et, bien sûr, un accord concernant le problème britannique. En bref, le but de l’exercice consiste à rendre les traités moins prohibitifs et plus facilitateurs pour que l’Union se dessine avec une capacité plus importante d’agir efficacement et démocratiquement dans l’éventail des politiques publiques.

Se tenir prêt pour la Convention

Naturellement, cela requiert de la sagesse, du courage et du leadership, pas seulement de la part de la Commission européenne de Jean-Claude Juncker, soutenue par une solide majorité de membres du Parlement européen. La prochaine phase de l’évolution constitutionnelle de l’UE nécessite d’être bien préparée après une réflexion approfondie. Une nouvelle Convention ayant pour tâche d’amender le Traité de Lisbonne rassemblera les quatre composantes des Chefs de gouvernements, de la Commission, du Parlement européen et des parlements nationaux. Les rédacteurs travailleront en sachant bien que leur produit final devra affronter le défi de référendums dans nombre de pays. Les citoyens européens seraient prudents de faire attention à ce qu’il se passe.

Le public britannique et les médias auront à effectuer un effort spécial. Il n’est pas vrai que le changement de traité de l’UE pourrait se faire simplement grâce à un accord entre David Cameron et Angela Merkel. Il n’y a pas non plus d’astuce de David Cameron pour une renégociation des termes de l’appartenance britannique, mais aucun parti ne sait où se situerait le Royaume Uni dans le contexte d’une Europe fédérale. Les partis d’opposition, y compris les Verts et les Nationalistes écossais devraient bien réfléchir, notamment parce que, le mois de mai venu, ils pourraient se trouver au sein d’une coalition gouvernementale. Ce serait bien, pour une fois, d’avoir un gouvernement britannique essayant d’aider l’Europe à s’unir.


Andrew Duff Ancien parlementaire européen du groupe ALDE, Président honoraire de l’UEF Europe

Traduit de l’anglais par Jean-Luc Prevel – Lyon