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La démocratie directe : force motrice d’une nouvelle culture de la politique fédérale

9 mai 2014, par Elisabeth Alber

Dans le monde d’aujourd’hui la prise de position est toujours plus complexe. La globalisation, l’intégration européenne et l’individualisation remettent en question les formes démocratiques de la prise de position politique. Des acteurs différents avec des légitimités différentes, jouent tous un rôle dans l’élaboration de presque toutes les politiques. La démocratie directe ouvre des possibilités pour la participation directe des citoyens dans la prise de position politique. Elle encourage la participation et développe la sensibilisation citoyenne. C’est donc un outil possible pour surmonter les déficits démocratiques et accroître la transparence.

Depuis les années 1990, à la fois le nombre des Etats qui offrent des possibilités pour un engagement direct des citoyens dans le processus de décision et l’utilisation de ces instruments ont considérablement augmenté. Dans l’ensemble, le modèle de démocratie directe en Europe représente une mosaïque colorée sur quatre niveaux de systèmes politiques : local, régional, national et européen[9].

Sur l’hypothèse que la démocratie directe et la démocratie représentative sont des parties constituantes du principe démocratique, la démocratie directe dans le présent article se réfère aux citoyens qui font la politique et les décisions légales en personne, sans passer par les représentants et les législatures. En d’autres termes, les instruments de la démocratie directe sont considérés comme des moyens de changement institutionnel et une expérience de la culture fédérale, et plus précisément, du fédéralisme comme, à la fois une forme de décision des pouvoirs et des responsabilités et un instrument de coordination et de coopération entre les niveaux de gouvernement de toutes les parties prenantes.

Cet article soutient la these que la démocratie directe peut ouvrir de nouveaux espaces dans le débat pour donner aux peuples une plus grande participation et renforcer la démocratie de bas en haut (perspective de science politique). Enveloppés dans une perspective de droit constitutionnel comparatif, l’émergence et le développement de la démocratie directe peuvent aussi être considérés comme l’expression d’une version redéfinie de la catégorisation classique centralisation / décentralisation (niveau central contre subnational). L’article n’a pas pour but de favoriser ou défavoriser les formes de démocratie directe mais il a pour but de faire réfléchir sur, à la fois, la relation entre la démocratie directe et le fédéralisme, et la relation entre la démocratie directe et les droits des minorités. Ce dernier point se réfère à des contextes ethniquement sensibles où des instruments de démocratie directe (par exemple des référendums pour abroger une loi et des initiatives législatives directes de la part des citoyens avec des seuils minima) se heurtent à l’intérêt qu’il y a à protéger des groupes minoritaires existants.

La démocratie directe et le fédéralisme

Le fédéralisme est une forme politique de division constitutionnalisée du pouvoir par laquelle l’autorité est partagée et les pouvoirs sont divisés entre plusieurs niveaux de gouvernement. La dé-concentration du pouvoir est un instrument pour éviter l’accumulation du pouvoir et c’est donc un élément esentiel de la démocratie. Des possibilités plus étendues pour une prise de décision démocratique sont au cœur du fédéralisme, de même que l’opportunité d’une participation plus large et d’une contribution plus importante à la prise de décision publique par tous les éléments de la société civile. En Europe, pendant les dernières décennies, l’administration territoriale au niveau fédéral, régional et délégués s’est établi de façon à rendre les politiques plus accessibles aux citoyens et non-citoyens, en les impliquant dans les processus de gouvernement (pour preuve, il suffit de penser aux instruments de démocratie participative et délibérative, comme les jurys citoyens et les comités consultatifs).

Sur cet arrière-plan, la realtion entre démocratie directe et fédéralisme est considérée comme une dépendance bénéfique et mutuelle. A la fois l’approche fédéraliste pour gouverner et les instruments de démocratie directe devraient garantir une plus grande efficacité et une méilleure démocratie. Le fédéralisme déplcae les compétences vers un niveau inférieur en permettant l’acomodation de diféfrents groupes d’intérêt et des diversités.

De façon générale il y a une quête pour des schémas de démocratie participative adaptés à tous les processus de prise de décision, à tous les niveaux de gouvernement ; ils ont souvent pour résultat des constructions institutionnelles asymétriques et des politiques différenciées pour mieux répondre aux préférences des électeurs et aux nécessités locales. L’introduction de mécanismes démocratiques directs dans le pouvoir local et sub-national peut aussi être comme un remède à des blocages de la démocratie représentative en offrant un système qui permette à l’électorat d’exprimer sa volonté assez rapidement.

Au niveau européen, pour la première fois dans l’hitoire, le Traité d’union européenne (TUE) inclue dans son article 11[10] une procédure démocratique directe, transnationale et trans-frontalière. C’est un développement significatif pour l’intégration européenne qui va au-delà de la dimension légale et peut être considéré comme le premier élément d’une démocratie transnationale directe ; cependant, il faut garder à l’esprit, que l’Initiative des Citoyens Européens (ICE) n’est pas une initiative directe comme celle offerte par un certain nombre d’Etats qui aboutit à un référendum au resultat contraignant, mais plutôt une initiative-agenda qui demande à la Commission de rédiger une législation. L’ICE peut aussi être considérée comme un moyen effectif de mettre en route des procédures délibératives transnationales en donnant au public une plateforme pour des discussions politiques plus soutenues au niveau européen

La démocratie directe et les droits des minorités

Les deux concepts, démocratie directe et droits des minoités, sont prima facie deux concepts contradictoires. La nature inhérente de la démocratie directe c’est que la majorité prévaut sur la minorité. En fait, les instruments de démocratie directe permettent à une majorité de citoyens d’imposer leur loi à une minorité, tandis que la protection des droits des minorités est principalement basée sur des garanties qui ne sont pas liées au facteur numérique pur et simple.

Les opposants aux instruments de la démocratie directe affirment que ces derniers sont susceptibles de mettre en danger les droits de l’homme (et ainsi les droits des minorités[11]). Cependant les partisans des instruments de la démocratie directe ont tendance à oublier qu’il y a une contradiction entre leur usage et le droit des minorités comme partie des droits de l’homme. A leurs yeux la démocratie directe est considérée comme le but ultime de l’affirmation des droits civiques.

Les conséquences de l’introductiion d’instruments de démocratie directe dans des sociétés avec majorité-minorité et multi-minorité, doivent être prises en compte avec précaution en particulier si le système institutionnel du territoire organise des groupes suivant des lignes ethniques. Les conséquences dans des systèmes de gouvernement ethniquement divisés sont nettement différentes dans des sociétés composées d’une majorité et minorité, ou minorités distinctes et dans les sociééts composées d’un certain nombre de minorités sans groupe distinct qui soit dans une position de majorité. Dans le premier cas les groupes minoritaires se sentent vulnérables à la dominance de la majorité permanente (et par son utilisation logique et arbitraire d’instruments démocratiques directs). Dans le second cas, s’il n’y a pas de groupe majoritaire distinct (et permanent), il est probable qu’il y aura une volonté plus grande de former des alliances basées sur le sujet en question. Ceci favorise ce que l’on peut appeler des majorités multiples dont les membres respectifs sont supposés développer des arguments rationnels basés sur la satisfaction plutôt que des arguments du genre « c’est nous contre eux ».

Ce qui compte, ce ne sont pas résultats seulement des instruments de la démocratie directe (s’ils sont convenablement mis à oeuvre) mais aussi leurs effets sur la population (à la fois dans les phases de marchandage pré-référendum et post-référendum). Les outils de la démocratie directe révèlent clairement ce que la population pense de la question et montre également l’importance du groupe. Des groupes en position minoritaire deviennent visibles et font ainsi partie du processus politique et d’une sphère publique modifiée. En général, dans la mesure où l’impact de la démocratie directe sur les sociétés multinationales est concerné, les spécialistes ont tendance à pencher dans des directions opposées et n’offrent pas de réponse claire.

Barry[12], par exemple, souligne que la démocratie directe est “l’antithèse” de la démocratie du consensus parce que dans un référendum une majorité de 50 % plus un est en général suffisante pour l’emporter. Donner le pouvoir à la majotité de l’Etat par la démocratie directe ne possède pas les éléments d’équilibre qui fournissent aux groupes minoritaires des projets d’accès multiples au processus législatif (Gerbert[13]).

Cependant d’autres observateurs font remarquer que des institutions de démocratie directe du bas vers le haut pourraient être un bon instrument pour les minorités : la combinaison avec des structures classiques « s’est avérée efficace pour faire face aux exigences d’une société hétérogène » (Kobach[14]). La démocratie directe du bas vers le haut pourrait permettre à des minorités de mettre à l’agenda politique des questions qui ont été ignorées ou négligées par les institutions de la démocratie représentative.[15] Le concept récent de la « division du pouvoir » favorise les institutions de la démocratie directe. Rotschild et Roeder soulignent que dans des sociétés divisées certaines décisions ne doivent pas être laissées dans la sphère privée ni à la société civile. Ils soulignent que la création d’un contexte de majorités et minorités multiples est un effet bénéfique d’un emploi fréquent de la démocratie directe, des contextes multiples de cette sorte « augmentent la possibilité que des membres des minorités ethniques puissent faire partie de majorités politiques sur certains sujets et de nombreux membres de n’importe quelle majorité ethnique seront membres de minorités politiques sur certaines questions ». (Rothchild et Roeder[16]).

Observations finales

Sans aucun doute il n’y pas de tension significative entre le fédéralisme et la démocratie directe. Inversement, il n’est pas douteux qu’il y ait un effet restrictif de la démocratie directe sur les droits des minorités. Ceci ne signifie pas que la démocratie directe et la protection des groupes et intérêts minoritaires soient incompatibles. Les instruments de la démocratie directe ne sont pas des outils du tout ou rien. Ils peuvent être appropriés si des garanties légales (c’est-à-dire des seuils, l’exclusion d’intérêts vitaux du champ des référendums) et le système politique (un système multi-parti et une sphère politique publique) fournissent des garanties suffisantes ou des stimulations contre leur mauvais usage, en évitant que les groupes minoritaires résultant d’un référendum sur une question spécifique coïncident avec les groupes ethniques, linguistiques ou religieux minoritaires spécifiquement protégés par le régime local.

L’émergence et le développement d’outils de démocratie directe peuvent, aussi, être considérés comme une expression raffinée de la catégorisation classique centralisation / décentralisation et comme une réponse inévitable aux faiblesses de la démocratie représentative. La démocratie directe peut être un instrument complémentaire approprié pour une articulation politique plus poussée. Le processus d’initiative lui-même, peut-être comme un soutien de la démocratie, puisque ses artisans ouvrent au débat les questions qui sont mises en discussion à l’envers. De cette façon, la participation des citoyens dans le processus législatif peut se trouver favorisée et l’engagement civique augmenter. Ceci est en accord avec la théorie de la démocratie participative, qui veut que plus il y a d’opportunités pour une participation significative, plus les électeurs s’engagent dans le discours politique. A ceux mêmes qui avancent l’opinion critique que les citoyens ne sont pas capables de comprendre des problèmes complexes de la démocratie directe, l’on peut répondre qu’ils ont tendance à négliger ce qui est également difficile à suivre et à comprendre dans la démocratie représentative, parce que les élections n’ont pas lieu fréquemment et qu’on demande à l’électorat d’évaluer des questions générales simplement sur des promesses des candidats.


Elisabeth Alber

Coordinatrice du EURAC-Institute for Studies on Federalism and Regionalism, www.eurac.edu/sfere

Traduit de l’anglais par Joseph Montchamp – Lyon