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Plan européen de reprise, obligations de l’Union et réforme budgétaire

mars 2011, par Alberto Majocchi , Alfonso Iozzo

1) Le premier faible signe de reprise apparu en Europe après le tsunami financier qui a failli désorganiser l’économie mondiale, ne peut cacher le fait que la croissance prévue pour 2010 est encore assez modeste et qu’il faudra des années pour que les gens retrouvent les niveaux de revenus d’avant la crise. D’autre part, l’impact négatif de la baisse de revenu des impôts a produit des déséquilibres significatifs dans les comptes des finances publiques, rendant difficile la mise en place de politiques de croissance. Dans une union monétaire, une politique de stabilisation de l’emploi et des revenus, conduite au niveau national, produit aujourd’hui des effets très limités et doit nécessairement être soutenue par un plan d’interventions gérées au niveau européen. Une politique de croissance menée par un seul pays membre de l’Union européenne concentre les coûts —d’où l’augmentation de l’endettement des finances publiques— pour le pays qui la mène, tandis que les bénéfices en terme d’augmentation de la demande se transmettent dans une large mesure à l’étranger, dans les autres pays du marché intérieur européen. En présence d’externalisations positives significatives, la production d’une « stabilisation » de biens publics est donc peu optimale, dans la mesure où chaque pays trouve commode d’attendre que les autres prennent l’initiative pour éviter ainsi d’en assumer les coûts. La nécessité de lancer un projet européen pour stimuler l’économie dans cette phase difficile qui fait suite à la crise financière est généralement admise mais, face aux difficultés pour construire le support politique nécessaire dans un cadre institutionnel caractérisé par l’absence d’un gouvernement européen de l’économie, il y a toujours un désir fort d’essayer d’obtenir un résultat similaire avec des mesures de soutien prises au niveau national. Cependant, sur la base de l’expérience accumulée depuis le début de la crise, il semble tout à fait illusoire de penser qu’une coordination des politiques nationales pourrait apporter des résultats similaires à ceux qu’on pourrait obtenir à l’aide d’un plan européen de reprise.

2) L’irruption de la crise a, en plus, mis en évidence qu’une phase de la croissance économique européenne était maintenant terminée. Le facteur décisif de la croissance était représenté par un développement technologique de type imitatif : principalement, il suffisait d’importer les meilleures technologies des pays les plus avancés pour augmenter la productivité et donc pour élever d’une manière continue le niveau de vie de la population. Mais l’Europe a maintenant atteint une frontière technologique et n’est plus à même de relancer le développement en important des technologies de l’étranger. Si elle veut recommencer à croître, l’Europe ne doit compter que sur ses propres ressources et en particulier sur une capacité forte et renouvelée d’innovation productive, de manière à promouvoir une augmentation de la productivité et sur sa capacité à rivaliser avec succès sur les marchés mondiaux. Nous ne sortirons pas de la crise avec une simple politique de soutien de la demande de biens de consommation ; c’est au contraire l’occasion de lancer une nouvelle phase de croissance de l’économie européenne, dans l’objectif de promouvoir un développement qui doit être soutenable sur les plans, économique, social et environnemental. Le moteur de cette nouvelle phase de développement sera alors l’investissement public qui aura des effets à court terme en soutenant la demande et l’emploi, mais aussi des effets à long terme sur le plan de l’offre en augmentant le revenu potentiel et en rendant le système économique européen plus compétitif.

3) Une croissance durable de l’économie européenne implique, en fait, une augmentation de la productivité qui, à son tour, requiert une série de mesures qui devront être prises et réalisées au niveau européen pour qu’elles soient efficaces, dans le cadre d’une évolution de l’économie mondiale qui apparaît aujourd’hui bien différente par rapport au passé. Une nouvelle révolution technologique a maintenant pris place et les États-Unis ont pu en tirer les plus grands bénéfices avec des taux de croissance très élevés dans la productivité et le rendement, tandis que les pays émergents nouvellement industrialisés rivalisent maintenant dans de nombreux secteurs (et pas seulement dans ceux à forte technologie) avec les pays qui disposent d’une industrialisation installée de longue date. Ainsi, l’Europe est coincée sur deux côtés et rencontre des difficultés pour trouver une voie nouvelle vers une croissance stable et durable. Aux États-Unis, l’augmentation de la productivité a été soutenue par un développement technologique qui a pris sa source et s’est accéléré grâce à la demande publique, issue particulièrement du secteur de la défense qui a fait des investissements d’une nature très novatrice. Mais un tel élément moteur ne peut pas être envisagé en Europe où les dépenses militaires sont nécessairement limitées après l’expérience tragique du nationalisme et les ruines causées par la seconde guerre mondiale.

4) La croissance des investissements est cependant liée à la nécessité de lancer un plan qui mette en avant un développement soutenable et améliore le niveau de vie des Européens à travers des projets de dépenses pour la recherche et pour un niveau d’éducation plus élevé, l’amélioration du réseau d’infrastructures matérielles et immatérielles, la promotion d’une énergie efficace et l’utilisation d’énergies renouvelables, le soutien à une mobilité douce et qui garantisse la conservation du patrimoine des richesses artistiques et naturelles et favorise la rénovation urbaine. Mais la mise en oeuvre d’un tel plan est bloquée d’un côté par les contraintes pesant sur les budgets nationaux et de l’autre par la dimension limitée du budget européen et l’incapacité de prendre des décisions constructives dans une structure institutionnelle de type confédéral comme celle qui domine encore au niveau européen. Le plan de reprise pourra être financé par l’émission de titres de la Banque européenne d’investissement (BEI) dans la mesure où il s’agit d’investissements dans des infrastructures ou dans des projets susceptibles de générer des revenus sur le marché, tandis qu’il devra être couvert par l’émission d’obligations garanties par le budget de l’Union, s’il s’agit de financer des dépenses ayant le caractère d’investissements visant à produire des biens publics européens. L’émission atteindra un montant égal à au moins un point de PIB de la zone euro —c’est à dire de l’ordre de 100 milliards d’euros— de manière à ce qu’elle ait un impact macro-économique significatif et une influence positive sur la confiance des familles et du monde des affaires.

5) Le soutien au développement en recourant à des obligations de l’Union, en plus des ressources budgétaires, a déjà été réalisé dans le passé par les institutions européennes. Dans les années 50, la CECA a financé par des obligations propres la reconversion de l’industrie charbonnière (qui représentait le problème énergétique de l’époque), tandis que dans les années 80, la Commission, sur proposition du Commissaire Ortoli intervint avec le NIC (Nouvel instrument communautaire) en soutien à la reconversion industrielle rendue nécessaire par les changements apportés par la crise du pétrole. Grâce au prestige de l’Union sur le marché mondial et le poids qu’avait à l’époque la monnaie européenne, les obligations de l’Union purent être émises à un taux d’intérêt bas et contribuer, tout en renforçant le marché financier européen en absorbant une partie du surplus de liquidités (ce qui constitue une de ses caractéristiques actuelle), à aider à attirer une grande part de l’épargne mondiale qui, alors qu’elle manque d’alternatives adéquates, continue à s’investir sur le marché américain, malgré la perte de valeur progressive du dollar. Si cette manoeuvre devait se réaliser pour le montant recommandé, le budget européen atteindrait un montant global égal à presque 2 % du PIB —comme cela avait été suggéré en 1993 par la commission d’experts chargée d’étudier le rôle de la politique fiscale dans une union économique et monétaire dans son rapport Stable Money-Sound Finances. Community Public Finance in the Perspective of EMU—, et il serait composé de deux sections : une section en crédit de capital, financée par des obligations de l’Union et destinée à financer le plan de développement, et une section en équilibre —en accord avec les règles de l’art. 310 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne—, qui finance la politique agricole et les politiques de redistribution et de cohésion. Dans le nouveau contexte de l’économie européenne —caractérisé par la nécessité d’une reconversion pour faire face au défi de la durabilité environnementale et du changement de la structure du marché mondial causée par la transformation de la demande, apportée par le pouvoir d’achat croissant des pays émergents et la nécessité qui en découle d’augmenter l’épargne des pays déjà développés— nous pouvons distinguer différentes modalités d’intervention qui peuvent être menées par l’action d’agences fédérales européennes.

6) L’expérience américaine montre comment il est possible pour le gouvernement, dans un système fédéral, de mobiliser d’énormes ressources pour soutenir la croissance économique, à condition que, dans le même temps, une transparence et une responsabilité entières soient assurées dans l’utilisation des fonds collectés au niveau fédéral. Les deux exemples les plus significatifs d’agences fédérales sont représentées par la Tennessee Valley Authority, instituée par Roosevelt comme un instrument exemplaire du New Deal, et dans la période après la seconde guerre mondiale, par la NASA, instituée pour faire face à la compétition avec l’URSS dans la course pour l’espace, qui fut plus tard à l’origine des grands progrès dans les technologies de l’information dont le symbole emblématique est la Silicon Valley. Un système d’agences fédérales permettrait, d’une part de laisser entre les mains des institutions politiques (la Commission, le Conseil et le Parlement) le choix des objectifs à poursuivre et les priorités pour leur mise en oeuvre et, de l’autre, de confier aux agences la mission de réaliser des programmes particuliers, en contrôlant les résultats et l’utilisation de l’argent public (ce qui serait très difficile à faire si les ressources investies faisaient partie du budget général). Un tel système a déjà été réalisé avec succès en Europe, d’abord avec la CECA, puis plus tard avec la BEI, où le Conseil des Gouverneurs (composé des Ministres des finances) donne les priorités, tandis que le Conseil des Directeurs (où siège un représentant de la Commission) met en oeuvre les décisions opérationnelles. Et, en fait, le succès de la BEI conduisit le Congrès américain à examiner une proposition pour instituer une banque nationale fédérale d’investissements qui tire justement son inspiration du modèle européen et cette proposition est soutenue avec détermination par l’Administration Obama.

7) L’activité historique de la BEI peut aujourd’hui aller main dans la main avec les agences créées conjointement par l’Union européenne, avec la même BEI, et des institutions financières publiques (Caisse des dépôts, Cassa Depositi e Prestiti, KFW, etc.) orientées sur le long terme, capables de s’associer au capital de compagnies concessionnaires de réseaux, comme dans le cas du fonds de la « Marguerite », actuellement dans une phase de démarrage. Les obligations de l’Union émises par ces agences peuvent être remboursées par les revenus de leurs investissements respectifs, même si c’est avec des plans de remboursement à long terme, compte tenu des caractéristiques de ce type de projets, auxquels les institutions du marché financier, orientées sur le court terme, ne peuvent pas apporter de réponses efficaces. De telles agences qui gèrent des biens publics présentant les caractéristiques de monopoles, sont en mesure d’imposer le paiement de droits (« taxes ») sur les opérateurs du marché qui utilisent de tels biens. Sur ce point, il faut considérer le fait que l’évolution technologique et les contraintes de la durabilité environnementale élargissent considérablement la nécessité des biens publics (il suffit de penser à la qualité de l’air dans les villes). Un exemple particulièrement significatif de projet commun est constitué par le projet « Galileo » pour l’utilisation des satellites mais il pourrait y avoir d’autres cas d’utilisation partagée de l’espace. L’instrument juridique auquel il faut recourir dans de tels cas, est l « entreprise commune » fourni par l’art. 187 du Traité de Lisbonne.

8) Pour ce qui concerne le financement de la recherche et de l’innovation, un véritable programme se substituant à l’échec de la Stratégie de Lisbonne lancée il y a dix ans, devrait identifier un nombre limité de projets stratégiques —comme l’ont fait les États-Unis avec la NASA— dans lesquels se concentreraient les ressources européennes communes. A côté du secteur de l’énergie et en particulier des nouvelles sources d’énergies renouvelables, il ne faut pas oublier la recherche médicale de base qui ne peut pas être entièrement laissée dans les mains des multinationales. Le financement de telles « agences » ne peut advenir que par une « garantie » de l’Union qui doit assurer à travers son budget, le remboursement des fonds récoltés avec les obligations de l’Union. Le projet, déjà mis en avant par Delors, de recourir à une taxe carbone européenne —repris aujourd’hui par la présidence suédoise— redevient donc d’une grande actualité.

9) L’augmentation du budget destinée à promouvoir le plan européen de développement, permettrait aussi de procéder à une première rationalisation (et donc à une réduction parallèle) des dépenses militaires des États membres avec la création d’un premier embryon d’armée européenne, comme le Ministre des Affaires étrangères allemand Westerwelle l’a récemment proposé lors de la Munich Security Conference, et à la création d’un Plan Marshall pour les pays qui bordent la Méditerranée pour promouvoir des processus de développement endogènes, capables de freiner le flux migratoire vers l’Union européenne, avec les problèmes sociaux qui y sont liés dans les pays d’immigration. Le fait est donc que, si l’augmentation des dimensions du budget reste initialement limitée à 1 % du PIB européen, l’ampleur du marché potentiel des obligations de l’Union est donc conditionnée par la dimension réduite du budget européen qui en garantit le service et le remboursement. En conséquence, dans la mesure où les exigences d’investissements à financer par la dette européenne sont destinées à croître dans les années prochaines, la nécessité de procéder à une réforme en profondeur du budget européen, s’accentue parallèlement.

10) Dans la perspective d’une réforme du budget européen, en mesure de garantir le financement des investissements prévus par un plan européen de développement, par l’émission de titres de dette publique, il faut donc prévoir le retour à un véritable système de ressources propres. En fait la soi-disant quatrième ressource n’est pas une véritable ressource propre, car elle n’est rien d’autre qu’une contribution nationale proportionnelle au PIB à laquelle devrait être substituée une sur-taxe européenne sur les impôts nationaux sur le revenu —qui ne seraient pas touchés par la réforme— versée directement par les citoyens au budget européen, de manière à garantir une plus grande transparence du prélèvement et, en même temps, renforcer la responsabilité de ceux qui prélèvent la ressource. Une nouvelle ressource pour le budget européen pourrait être assurée avec la relance de la proposition de Directive pour introduire une taxe carbone/énergie. Dans une situation dans laquelle les risques liés au changement climatique apparaissent désormais plus évidents et où la nécessité de substituer des sources d’énergie alternatives aux combustibles fossiles se manifeste d’une manière toujours plus urgente, un impôt proportionnel au contenu de carbone des sources d’énergie apparaît comme un instrument adéquat pour initier des processus vertueux d’économie d’énergie et de remplacement du fuel par des sources d’énergie renouvelables, en réduisant l’impact négatif sur l’environnement de la consommation d’énergie, en favorisant l’introduction de processus de production moins dévoreurs d’énergie et en promouvant ainsi la transition vers une économie low carbon. Cet impôt —dont la structure est préfigurée par la proposition de Directive approuvée par la Commission européenne en 1992, avec une recette prévue pour atteindre à plein régime 1 % du PIB européen— aurait donc un double objectif : financer le budget pour garantir le service de la dette et, en même temps, promouvoir la reconversion de l’économie européenne sur la voie du développement durable. L’impôt pourrait être introduit par l’Union d’une manière unilatérale —pour éviter la situation d’impasse provoquée dans chaque pays par la crainte que les autres partenaires se comportent en francs-tireurs et pour exercer une pression significative en vue d’atteindre un accord multilatéral pour l’après-Copenhague—, sans porter préjudice à la compétitivité vers l’extérieur de la production européenne qui serait alors accompagnée par un impôt compensatoire perçu sur les produits importés à la hauteur de celui qui pèserait sur les producteurs européens.

L’avènement d’un plan européen de développement, avec l’émission d’obligations de l’Union et l’introduction d’une taxe carbone/énergie pour garantir une augmentation des dimensions du budget européen et promouvoir la transition vers une économie soutenable, présente évidemment des difficultés du point de vue politique dans la mesure où il présuppose l’accord de tous les gouvernements. Au-delà des objections de principe de la part de pays, comme la Grande-Bretagne, qui s’opposent à toute initiative préfigurant un niveau européen de gouvernement de l’économie, il existe aussi une résistance de la part de l’Allemagne, dans la mesure où le gouvernement de Berlin croit que le coût d’une émission d’obligations de l’Union serait supérieur au coût des émissions allemandes. En réalité, le risque de défaut de certains pays de la zone euro a tiré vers le haut le niveau des taux et affaibli la valeur de la monnaie européenne, tandis que la crise de ces pays toucherait inévitablement les exportations allemandes qui représentent la principale composante dont dépend la croissance de la demande pour les entreprises allemandes. En réalité, comme l’a observé Tommaso Padoa Schioppa — une opinion similaire a été exprimée par Eichengreen —, la crise grecque n’a pas représenté, comme beaucoup l’ont soutenu, l’antichambre de la fin de l’euro ; au contraire, c’est justement quand la crise a frappé un pays et menacé l’euro que les gouvernements ont « commencé à comprendre que l’on ne pouvait plus faire sans un État de l’euro » et que s’est ouvert le processus pour conduire de l’Union monétaire —une monnaie sans État— à l’Union politique.


Alberto MAJOCCHI
Président du Institute for Studies and Economic Analyzes - Rome

Alfonso IOZZO
Membre honoraire du Bureau de l’UEF Europe - Turin

Traduit de l’italien par Jean-Luc PREVEL - Lyon