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Une Communauté globale du Climat Une modeste proposition de gouvernance globale pour un problème global

juin 2011, par David Grace

Le Professeur John Pinder, a proposé la création d’une Communauté globale du climat comme réponse au changement climatique et un pas en direction da la Fédération mondiale [1]. Il existe maintenant une branche de la science politique qui se consacre à l’excamen des idées de la démocratie cosmopolite mais je dois commencer par un avertissement destiné aux universitaires. Il y a quelques années, à une conférence de la Lothian Fundation à Oxford, une jeune femme italienne présenta sa thèse doctorale qui essayait d’expliquer pourquoi la Federal Union (britannique, ndlr) qui fleurissait et se développait remarquablement en Grande-Bretagne de 1938 à 1940 était devenue bien moins active et influente. Son analyse des archives la conduisait à la conclusion que Federal Union déclinait à cause de divergences doctrinales entre les fédéralistes mondiaux et les fédéralistes européens. Malheureusement pour elle, à la conférence se trouvait l’auteur et journaliste Richard Mayne, actif à Federal Union en 1940. Il lui dit que la baisse d’activité était causée par une priorité plus immédiate : la peur et la menace d’invasion. Nos théories ne doivent pas faire oublier ou négliger les explications plus simples.

Le paradigme de l’existence effective de la gouvernance globale est l’Organisation des Nations unies. J’ai assisté à la Conférence de l’ONU sur la science et la technologie pour le développement à Vienne en 1980, où j’ai été le trémoin de divers modèles formels et informels, de dialogue global, mais il n’y eut guère de prises de décision. D’abord, il y eut le déroulement de la Conférence plénière, où les délégués nationaux produisirent des déclarations d’introduction formelles, et des sorties formelles de la salle quand d’autres, qu’ils désapprouvaient, faisaient leur entrée. Nous entendions parler mais nous ne fûmes pas admis aux réunions en petit comité des pays influents dans des salles enfumées ni dans les coulisses où fut négocié le communiqué final. Il y a aussi eu une assemblée très protocolaire des ONG internationales qui suivait un agenda préétabli par un noyau d’organisations occidentales grassement financées et présidées par un Américain du nom de Harvey Wallbanger. Si on peut dire, c’était encore moins intéressant que l’assemblée plénière et certainement pas le lieu pour des idées nouvelles ou des inspirations révolutionnaires. Il y eut, troisièmement, un Forum des ONG alternatives, d’une venue moins opulente mais avec plus de possibilité de spontanéité, mais aucune décision. Enfin, il y eut l’öko-Dorf sur le Prater, un assortiment temporaire de structures actionnées par le vent, par le soleil et par du métane produit par des ordures ménagères recyclées. Ceci nous permit de profiter d’un mode de gouvernance anti-autoritaire, en dépit des efforts très sérieux des pompiers et des autorités militaires de la ville de Vienne pour le contrôler. Des décisions furent prises, s’il y en eut, à l’heure du déjeuner, par ceux qui par hasard se trouvaient là à ce moment : tout le monde s’assit par terre et chaque fois que quelqu’un était appelé à parler, il se dressait d’un bond et s’exprimait dans la langue de son choix. Ils parlaient sans aucune référence aux orateurs précédents et ils étaient suivis par d’autres qui prenaient la parole sans aucune référence à celui d’avant. Bien sur, il n’y avait ni président, ni agenda, ni traduction. Donc, à une Conférence des Nations unies, l’on pouvait trouver en miniature, voire en caricature, tous les systèmes de gouvernance globale des Nations unies. On accuse souvent les fédéralistes de penseé utopique, mais n’est-il pas utopique d’imaginer que les problèmes globaux puissent être résolus par des mécanismes internationaux existants qui ne sont que des copies des « utopistes » en tenue de cérémonie ?

Nous savons que l’histoire est pleine de propositions pour vaincre l’anarchie du monde et civiliser le discours des nations. Au dix-septième siècle William Penn suggéra une Diète européenne. Etant Quaker il incluait la plus aimable et la plus curieuse des raisons, que les princes fassent des mariages d’amour au lien de gesticulations diplomatiques d’harmonie entre les États. Emmanuel Kant, offrit un Projet de paix perpétuelle ; il avait vu une auberge appelée « paix perpétuelle », avec une enseigne qui montrait un cimetière ; il présenta un projet pour les vivants. Après les guerres napoléoniennes les grandes puissances essayèrent de préserver la paix par le Concert de l’Europe, une série de congrès qui tomba en ruine en 1848. La tentative suivante, la Société des Nations (SDN) suivit le vaste massacre de la première guerre mondiale, que l’on appelait « la guerre pour mettre fin aux guerres ». La seconde guerre mondiale couronna l’échec de la SDN et les Nations unies furent tirées de ses cendres. Je ne veux pas dénigrer une grande partie du bon travail des agences de l’ONU, mais, examinons comment elle s’est dressée face au plus grand défi global, après celui de la paix : le changement climatique.

Ce qui fait du changement climatique un problème si difficile : c’est son échelle. On peut être d’accord avec Tony Blair -sur ce point du moins, si sur aucun autre- que la dimension du problème, à la fois dans le temps et dans l’espace, échappe à la capacité de gouvernements qui doivent faire face à des élections tous les cinq ans environ. Nos institutions ne sont pas à la hauteur, à la mesure du problème. Considérons les délais dans la création, la compréhension et les réactions au changement climatique. En 1820, Josph Fourier reconnaissait que la terre était 30 degrés plus chaude qu’elle ne devrait l’être et que quelque chose devait retenir la chaleur. Dans les années 1850, John Tyndal identifia le CO2 (dioxyde de carbone) et la vapeur d’eau comme les gaz responsables et, dans les années 1890, Svante Arthenium calcula les effets d’un doublement de ces gaz. Depuis cette époque, la concentration des gaz à effet de serre dans l’atmosphère a augmenté de 285 ppm à 430 ppm. D’après Nicolas Stern [2], si nous continuons aujourd’hui « comme à l’habitude », ou « business as usual », en 2100 le chiffre sera de 730 ppm. Il y a maintenant 50 % de chance que la température moyenne de la terre augmente de 5 degrés au dessus de celle de 1850. Stern a calculé [3] que le coût pour la Grande-Bretagne, si on voulait éviter ce résultat serait de 1 % du PIB, tandis que le coût de ne rien faire serait de 20 %. Bien entendu, l’action du gouvernement britannique seul ne résoudrait rien.

Nous sommes donc en face du défi global. Comment la seule institution globale, l’ONU, a-t-elle réagi ? En 1979, a eu lieu la toute première Conférence sur le climat mondial. Neuf années plus tard, des scientifiques ont fondé la première Commission internationale sur le changement climatique qui a produit son premier rapport deux ans plus tard, en 1990. Le monde l’a étudié encore deux ans plus tard, au Sommet de la terre de Rio ; deux ans plus tard encore, le Cadre de la Convention des Nations unies sur le changement climatique (UNFCC) s’est mis en place. La principale réunion de la Conférence des parties prenantes (COP) à la Convention se réunit chaque année avant Noël. La première réunion à Berlin en 1995, proposa un programme d’actions que les États membres pourraient souhaiter consulter -le Mandat de Berlin- mais il n’était pas impératif. L’année suivante, à Genève, la Conférence a rédigé une note mais il n’y eut pas d’accord sur une déclaration ; elle rejeta même les idées d’harmonisation des politiques sur le changement climatique. En 1997, il y eut la percée du Protocole de Kyoto, qui fixa les objectifs pour les États signataires de réduire les émissions entre 2008 et 2012 de 5 % au dessous des niveaux de 1990. Le Protocole n’entrait en vigueur que lorsqu’un nombre minimum de nations l’aurait signé, ce qui n’eut pas lieu avant 2004, après une réduction de l’objectif demandé par la Russie. Les États-Unis ne l’ont toujours pas ratifié. Au fil des ans, il devenait évident que les pays émergents du Sud mettraient le problème sur le compte des nations du Nord et qu’ils refuseraient de suivre les consignes de peur que cela ne compromette leur développement. Dans le même temps les pays, plus riches, du Nord craignaient que des actions imposent des coûts supplémentaires à leurs industries et nuiraient à leur compétitivité. Ces soupçons mutuels allaient empoisonner toute tentative d’accord. En 2007, à Bali, les parties n’ont pu que se mettre d’accord sur un emploi du temps de préparation de Copenhague deux ans plus tard. Copenhague était censée être la grande occasion où tout serait résolu et où les pays du monde feraient face à la dimension considérable de leur problème commun et s’uniraient pour l’action en 2012 et par la suite. Au lieu de cela, le résultat fur conforme à la prédiction de T. S. Elliot, « Ceci est la façon dont le monde finit, non pas une explosion, mais un gémissement ». Vingt-cinq pays, conduits par les États-Unis et la Chine, ont ignoré le travail patient de la vaste majorité pendant les deux années précédentes, ont déchiré le texte préliminaire et adopté à la place un nouvel accord qui ne contenait ni taux de réduction des émissions ni d’engagements solides. Les autres pays ont simplement pris note de cet accord.

Pourquoi, au bout de presque 20 ans, la UNFCC n’a-t-elle pas réussi à faire un quelconque progrès ? Un accord valable indiquerait ou fixerait l’importance et la répartition des réductions d’émissions entre les pays et fournirait une méthode pour en contrôler l’application. Tous ces ingrédients touchent à la souveraineté nationale, et c’est pourquoi les nations puissantes qui ont fait avorter Copenhague ont pris des mesures pour y échapper. Comme l’a écrit un commentateur, « Pourquoi recourir aux méthodes de décision les plus lamentables pour prendre les décisions les plus importantes ? » John Pinder a établi la comparaison entre l’établissement de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) en 1950 et une Communauté du climat global (CCG) au 21° siècle. A cette époque, comme maintenant, le sujet est la sécurité et le blocage est la souveraineté nationale. La Déclaration Schuman demandait la mise en commun de l’autorité « sur un point limité mais décisif ». La CECA impliquait un marché réglementé pas un mécanisme administré par de nouvelles institutions. De la même façon, la CGG devrait créer un système d’échange des émissions qui serait agréé par le Conseil des ministres et une Assemblée parlementaire. Il y aurait un exécutif semblable à la Haute Autorité originelle et la Commission d’aujourd’hui pour administrer le système, une tâche que le Secrétariat de la UNFCC n’a ni le pouvoir ni les moyens de faire fonctionner. Il y aurait une Cour (de justice) pour interpréter et faire appliquer la législation de la CGG. Il pourrait aussi y avoir une Banque centrale pour faciliter les échanges sur les émissions et un Marché commun sur les technologies à faible carbone. Il faut noter que les Six qui ont créé la CECA n’attendirent pas que toutes les nations soient d’accord, en particulier une nation importante resta à l’écart -la Grande-Bretagne. Ils commencèrent pas une coalition de ceux qui étaient partants, puis avec le temps la Communauté des six devint une union à vingt-sept. Aujourd’hui, la CGG doit dépasser, surmonter, la division Nord-Sud et ne pas attendre les États-Unis et la Chine. Les partenaires initiaux pourraient être l’UE et l’Inde que rejoindraient le Brésil et les pays africains. Pour ceux qui ne voudraient pas participer tout de suite il pourrait y avoir des accords d’association externes.

Le défit du réchauffement global n’a pas cessé d’augmenter durant un siècle. Nous ne pouvons pas attendre un siècle pour y faire face. L’idée d’une CGG a été lancée à une Conférence internationale du Foreign Office britannique à son siège de Wiston House en 2004. Un fonctionnaire britannique fit un commentaire sur la proposition, disant qu’il était bien difficile de négocier une action internationale ; il serait presqu’impossible de rechercher un nouvel accord en créant de nouvelles institutions. Les fédéralistes répliquent qu’avec les institutions actuelles nous n’avons pas et ne pouvons pas avoir d’accord pour l’action. -« La définition de la folie c’est de répéter sans cesse et sans fin la même action en espérant un résultat différent ». L’UNFCC a tenu des réunions chaque année, pendant vingt ans. Il serait peut-être temps de trouver un autre système.


David GRACE

Secrétaire du James Madison Trust - Londres

Publié avec The Federalist Debate - Turin

Traduit de l’anglais par Joseph MONTCHAMP – Lyon


[1Ventotene Papers, Vol. 5, éd. Institut Spinelli d’études fédéralistes, Ventotene

[2A Blue Print for a Safer Planet

[3The Economics of Climate Change : The Stern Review.