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« 17 + »

mars 2011, par Bernard Barthalay

L’euro n’est pas une affaire étrangère, mais c’est déjà une affaire fédérale, ouverte aux 27 etc. moins les 17 sur la base de critères connus, voire sur la base du volontariat. On peut imaginer, avec le ministre fédéral des finances d’Allemagne Wolfgang Schäuble, un scénario où la fédération budgétaire selon Trichet s’ajouterait à la fédération monétaire sur une base constitutionnelle. Il l’a dénommé « 17 + ».

L’idée de Schäuble, précisée le 28 janvier dernier au Forum Constitutionis Europae du Walter-Hallstein Institut de l’Université Humboldt à Berlin, puis dans Le Monde, est d’accepter dans l’espace de la coordination des politiques économiques, qu’elle prenne ou non la forme d’une coopération renforcée, des Etats membres n’utilisant pas l’euro, pour éviter toute division durable. Ces Etats, se préparant à l’euro et disposés à appliquer des règles communes en matière budgétaire et fiscale, entreraient dans cette fédération budgétaire sur la base du volontariat.

Cette arithmétique peut paraître bien éloignée des soucis quotidiens des citoyens européens, même de ceux pour qui l’Europe n’est pas une affaire étrangère, mais elle illustre la recherche d’un point d’équilibre ou du bon périmètre pour à la fois sortir de la crise et créer une nouvelle dynamique européenne, dans un monde d’Etats-continents qui va plus vite que nous. C’est la recherche d’un bon gouvernement pour l’Europe.

Schäuble résume à merveille la situation : personne ne veut, dit-il, d’un super-Etat qui assumerait toutes les responsabilités des Etats-nations traditionnels. Personne ne veut en effet de la concentration-fusion en un seul point de tous les pouvoirs des Etats-nations d’Europe, c’est-à-dire de la substitution à ceux-ci d’un Etat territorial européen, absolument souverain, bureaucratique et centralisé, qui signifierait la fin de nos libertés et l’abolition de notre diversité. Mais Schäuble rappelle judicieusement ce qu’ont voulu les auteurs de la Loi fondamentale allemande, une Europe reposant sur un équilibre intelligent des responsabilités nationales et européennes, garantissant que toutes les décisions soient prises sur une base démocratique légitime.

Ce sont d’ailleurs ces principes, voulus par les Alliés, puis par les parlementaires des Länder allemands, qui font de la Loi fondamentale une création à la fois occidentale, européenne et allemande. Ils valent aujourd’hui pour l’Europe, qui doit achever son unité sans perdre sa diversité, comme ils valaient alors pour l’Allemagne, qui devait recouvrer sa diversité, abolie par le Reich, et fonder en légitimité un pouvoir politique allemand. L’intelligence de cet équilibre n’est pas un problème neuf : c’est celui qu’avaient résolu les Américains à la Convention de Philadelphie quand ils inventèrent une nouvelle division des pouvoirs, selon les matières où ils s’exercent, s’ajoutant à l’ancienne, selon la forme des actes posés (loi, règlement, jugement).

Comparaison n’est pas raison, mais l’Assumption Bill de 1790, qui assura le développement du Treasury Department des Etats-Unis d’Amérique, avait pour objet de rassurer les banquiers (les marchés financiers n’existaient pas à l’époque) sur la consolidation politique de la jeune fédération et sa solvabilité. On note que l’Europe d’aujourd’hui, née « économique » faute d’Europe politique, mais aussi « communautaire » pour institutionnaliser et finaliser l’intégration, a le même problème que l’Amérique d’alors, mais sans pouvoir encore légiférer sur la question. L’Europe ne s’est pas construite selon un modèle préétabli. Elle est comme le dit Schäuble sui generis.

Or, les mots sont des pièges. Pour beaucoup, sui generis voudrait dire que l’Europe n’a pas de finalité, de but ultime, qu’elle peut s’en passer, qu’elle doit se garder du modèle fédéral comme de la peste, s’abandonner à une errance éternelle, ce qui pourtant la soumettrait d’évidence à plus fort ou à plus malin qu’elle.

En revanche, nous voyons bien que pour Schäuble la recherche même du point d’équilibre entre le national et l’européen le distancie fermement de l’intergouvernemental, qui n’est à ses yeux qu’un point de départ. Seul est sui generis à ses yeux le chemin de l’intergouvernemental au fédéral. Pour l’Allemagne voulue jadis par les Alliés et les Länder, la nature fédérale de l’unité qu’il s’agit d’achever n’est pas négociable (elle est constitutionnelle, selon une constitution allemande que les Etats-Unis d’Amérique, le Royaume-uni et la France ont voulue), moins encore que ne l’était l’indépendance de la Banque centrale (qui ne figure pas dans la loi fondamentale), mais qui est au coeur du succès de l’économie sociale de marché, aujourd’hui dans le Traité.

Et c’est ici qu’on rejoint les soucis de nos concitoyens européens face à la crise. Deux chemins existent de l’intergouvernemental, c’est-à-dire les relations diplomatiques classiques entre Etats absolument souverains, et le fédéral, seule forme politique où les responsabilités communes sont assumées démocratiquement par des pouvoirs limités, mais réels :

le chemin indirect, qui vaut pour le marché et qui a permis de franchir la distance entre des marchés nationaux fermés et un marché unique, le marché intérieur d’une union économique et monétaire sans politique économique générale commune : c’est le gradualisme dit communautaire, né du succès de la CECA et de l’échec de la CED ;

le chemin direct, inventé par les auteurs du système européen de banques centrales, qui a conduit directement du comité des gouverneurs des banques centrales, indépendantes les unes des autres, mais toutes dépendantes de leurs gouvernements respectifs (sauf deux), à une banque centrale européenne, fédérant les banques centrales nationales en un « consortium » unique, toutes indépendantes des gouvernements et privée, faute de Trésor européen, d’interlocuteur gouvernemental européen.

Le premier chemin ne vaut pas s’agissant d’union économique, si ces mots veulent dire politique économique générale de l’Union européenne, voire coordination seulement des politiques économiques nationales des Etats membres. A preuve : c’est depuis le Traité de Rome la mission centrale du Conseil : il ne s’en est jamais acquitté.

Reste le deuxième chemin, qui devra payer au gradualisme le lip service habituel : il faut de l’intergouvernemental au départ (comme pour Schengen), essayer les coopérations renforcées dans le champ des politiques budgétaires, économiques et sociales, mais les limites sont déjà trouvées : du côté des marchés comme du côté de l’opinion publique. Elles ont nom : crédibilité et acceptabilité.

Les étapes de Schäuble ne sont qu’une concession verbale au possibilisme en vogue à Berlin : elles valent surtout par leurs vertus pédagogiques. C’est en plaçant les gouvernements et les Parlements nationaux face à l’obligation d’agir et à leur incapacité de décider de concert que la nécessité d’un bond en avant dans le fédéral sera accepté, comme il le fut pour la monnaie. Quand Schäuble souhaite que les limites du « gouvernement économique » et les détails du processus de décision sur une base efficace et légitime démocratiquement soient vite clarifiés, il parle à mots à peine couverts de compétences constitutionnelles, de représentation parlementaire ad hoc et de ressources propres à l’euro-groupe. Il est déjà dans le schéma d’une avant-garde fédérale des Etats-Unis d’Europe.

Ce chemin ne passe ni par Londres (en tout cas pour longtemps), ni par la Commission européenne.


Bernard BARTHALAY

Professeur à l’Université Lyon-II, Chaire Jean Monnet d’économie de l’intégration européenne, Président de Puissance Europe

Publié initialement sur Europe 27 etc