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Gouvernement économique européen et souveraineté fiscale : la stratégie européenne de sortie de la crise financière

mars 2011, par Guido Montani

La crise au sein de l’Union monétaire est à un tournant crucial. Le 9 mai, les gouvernements de l’Union européenne (UE) ont créé un mécanisme de stabilisation de 750 milliards d’euros, dans une tentative pour éviter une faillite financière à des Etats membres lourdement endettés, mais comme la France et l’Allemagne ne sont pas d’accord sur la nature du gouvernement économique européen, il y a un risque pour que cette décision s’avère insuffisante. Par ailleurs, le Parlement européen a, il y a un certain temps, pris une position commune, récemment réaffirmée par les leaders des quatre principaux partis (Parti populaire, Socialistes, Libéraux et Verts), soutenant que la seule manière de résoudre le problème complexe de la crise économique et institutionnelle actuelle consiste à recourir à la « méthode communautaire » (ou « méthode fédéraliste », selon Jean Monnet). En bref, le Parlement européen veut que la Commission devienne le « gouvernement économique » de l’UE. Mais le Président Sarkozy et la Chancelière Merkel ne sont pas d’accord. Dans leur perspective, c’est le Conseil, pas la Commission, qui devrait être le gouvernement économique de l’UE.

Pour mettre en lumière ce désaccord, nous devons remarquer que la souveraineté fiscale est en jeu dans ce débat : c’est à dire que, gouvernement économique et souveraineté fiscale sont les deux faces d’une même pièce.

La souveraineté fiscale - Les origines de la crise actuelle de l’UEM remontent au Traité de Maastricht qui avait prudemment institué l’Union monétaire avec sa propre Banque centrale tout en laissant indéterminée l’issue de l’Union économique. En fait, le budget de l’UE, c’est à dire les moyens à disposition de la Commission et du Parlement européen pour les politiques européennes, devient maintenant inadéquat car il représente seulement 1 % du PIB européen, tandis que 90 % de ses recettes proviennent des budgets nationaux. Le budget de l’UE n’est donc pas considéré comme un instrument suffisamment puissant pour une politique économique européenne. Cela explique pourquoi l’UE n’a pas de gouvernement économique.

On peut facilement voir que la cause principale de la crise actuelle de l’UEM réside dans le manque de ressources financières adéquates de l’UE. Les ratios entre le déficit et le PNB d’un côté et la dette publique totale et le PNB de l’Eurozone de l’autre, sont meilleurs que ceux des Etats-Unis. Mais, comme l’UE dispose d’un système fiscal divisé en compartiments nationaux étanches, la spéculation financière internationale a été en mesure de toucher le point faible : la Grèce. En comparaison, si les Etats-Unis n’avaient pas de budget fédéral mais seulement 50 budgets individuels, certains de ces Etats auraient certainement souffert des mêmes attaque spéculatives.

C’est en référence à cela que le Président de la BCE, Jean-Claude Trichet a affirmé : « Nous sommes un fédération monétaire. Nous avons maintenant besoin de l’équivalent d’une fédération budgétaire » (Le Monde, 1°juin 2010). M. Trichet a raison. Si l’UE était une fédération fiscale -avec une réforme similaire à la proposition de Delpa-Weizsäcker du Centre Bruegel, c’est à dire en consolidant 60 % de la dette des Etats membres européens remplacés par une émission de Blue Bonds- le marché financier européen pourrait atteindre une taille similaire à celui des Etats-Unis : une perspective séduisante pour beaucoup d’investisseurs internationaux. De véritables ressources propres européennes constituent la clé du renforcement de l’euro comme monnaie mondiale.

Cependant l’Allemagne s’oppose fortement à cette perspective parce qu’elle ne veut pas d’une « union de transferts fiscaux ». Les échanges rudes entre les Allemands, qui ne veulent pas payer pour les Méditerranéens dépensiers, et les Grecs, qui ne veulent pas être considérés comme des voleurs, indiquent clairement que le moment est venu pour une solution capable d’éviter une renaissance du nationalisme. La bonne conduite à tenir serait d’aller vers un fédéralisme fiscal européen, c’est à dire que les citoyens apporteraient à chaque niveau de gouvernement ses ressources fiscales « propres ». L’Union monétaire a été fondée sur un transfert de pouvoirs monétaires des nations vers l’UE avec la création de la Banque centrale européenne. La souveraineté fiscale est une procédure plus complexe par laquelle les Européens décident combien donner aux institutions de l’UE et combien garder au sein de l’Etat national. La pression fiscale sur les citoyens européens devrait naturellement rester inchangée. Néanmoins, les citoyens devraient être conscients que les ressources propres de l’UE, quelque soit leur montant, doivent être attribuées à des institutions européennes « légitimes et autonomes », c’est à dire à la Commission responsable devant un parlement bicaméral (ce qui implique la co-décision entre le Parlement européen et le Conseil). Aujourd’hui, les citoyens ne sont probablement pas conscients que l’UE dépense 1 % de leur revenu. La transparence des finances publiques est une étape cruciale vers la démocratie européenne.

Si le problème des finances de l’UE est considéré sous cet angle, toute querelle éventuelle entre les gouvernements nationaux disparaît. Les citoyens européens accepteront certainement un minimum de solidarité fiscale pour financer des politiques qui améliorent le bien-être général de tous, qu’il s’agisse des Allemands, des Grecs ou de toute autre nationalité de l’UE. La défense européenne est un bien public européen ainsi que le système de satellite Galileo et ainsi de suite. Chacun peut bénéficier de ces services. Personne n’est exclu. C’est pour cette raison qu’il est nécessaire de distinguer certaines taxes, comme le Parlement européen l’a fait, comme étant particulièrement adaptées aux finances européennes. La meilleure solution et la plus plausible serait un mélange de taxe écologique et de taxe sur le capital, plus un pourcentage de TVA.

Le gouvernement économique européen - La proposition franco-allemande de baser le gouvernement économique sur le Conseil soulève de nombreuses questions. Il serait, en particulier, impossible d’éviter un directoire des pays forts. Les effets d’une gouvernance de ce type sont déjà visibles. L’Allemagne, par exemple est en train d’imposer l’austérité financière à tous les autres pays membres. Une telle politique n’est pas fausse, en soi. Un rééquilibrage des budgets nationaux est certainement nécessaire. Mais il est mauvais qu’un gouvernement doive imposer sa politique aux autres et d’imaginer que cette politique est la seule dont l’Europe a besoin. La France, par exemple, rappelle justement que la croissance est également nécessaire. Sans la croissance, les politiques d’austérité dans certains pays (pensons à la Grèce) deviennent rapidement insoutenables et conduisent à un mécontentement social et à des émeutes politiques. Néanmoins, la position française est stérile dans la mesure où seule une croissance très modeste peut se réaliser en Europe au moyen de politiques purement nationales. Même la grande Allemagne connaîtra des difficultés croissantes dans la mesure où au moins la moitié de ses exportations s’effectuent vers les pays européens. Soit l’UE lance un plan efficace soutenu par l’opinion publique -similaire au plan « 2020 » de la Commission- soit la crise s’aggravera.

Pour devenir un véritable gouvernement économique, la Commission européenne devrait disposer d’un montant important de ressources financières. Le mécanisme européen de stabilisation financière qui vient d’être créé, atteint presque la moitié du budget actuel de la Communauté. Avec un budget de 2 à 2,5 % du PIB de l’UE, comme l’a proposé le rapport McDougall, il est probable qu’une bonne répartition entre les ressources financières nationales et européennes puisse être réalisée. Avec un montant adéquat du budget de la Communauté, des économies significatives pour les citoyens européens deviennent possibles grâce aux économies d’échelle pour apporter les biens publics européens de base, la rationalisation des dépenses et la réduction des taux d’intérêts. En vérité, une solution du type Blue Bonds pourrait se faire à des taux d’intérêts plus bas que ceux du Bund allemand, parce qu’il deviendra possible de récolter des capitaux sur une aire géographique plus vaste qu’actuellement et de la part d’investisseurs mondiaux qui préfèrent aujourd’hui les bons du trésor américain.

En résumé, il faudrait abandonner l’idée que l’Europe peut surmonter la crise actuelle avec des mesures provisoires telles que celles qui ont été proposées par le Conseil. Le mécanisme européen de stabilisation financière n’est pas si crédible parmi les investisseurs internationaux depuis qu’il est à nouveau basé sur le potentiel des budgets nationaux. Si, par exemple, l’Italie honore dans leur totalité les engagements du 9 mai, la dette publique italienne pourrait passer des 106 % actuels à plus de 120 %. La véritable garantie pour une dette publique est ancrée dans la confiance des citoyens à l’égard des institutions dont elle émane. Aujourd’hui, un gouvernement européen serait plus crédible que des gouvernements agissant divisés.

Concevoir une stratégie européenne de sortie de crise est difficile parce qu’elle implique des problèmes institutionnels et politiques. Le Parlement européen doit donc prendre la responsabilité d’ouvrir un large débat sur la souveraineté fiscale, sans tabous. Aujourd’hui, deux réformes parallèles sont sur la table : la réforme du budget de la Communauté et un nouveau Pacte de croissance et de stabilité. Ces deux réformes doivent être réunies. Un nouveau pacte fiscal européen devrait être adopté. Cela ne sera pas facile. Les gouvernements des Etats membres manquent de confiance en la Commission et leurs instincts nationaux résiduels entravent le fédéralisme fiscal et ils doivent être dépassés. C’est pour ces raisons qu’il est nécessaire d’impliquer dans le débat tous les citoyens et leurs représentants, à la fois au sein du Parlement européen et au sein des parlements nationaux. Des pas substantiels vers un fédéralisme fiscal européen peuvent être accomplis sans amender le Traité de Lisbonne, même si une nouvelle Convention pourrait être réunie si le Parlement européen le juge nécessaire. Ce qui importe, c’est que les citoyens européens soient impliqués dans toute réforme concernant la souveraineté fiscale. Toute autre voie, telle qu’un comité d’experts rendant un avis au Conseil, serait non seulement anti-démocratique, mais aussi illusoire.


Guido MONTANI
Vice-Président de l’UEF Europe -Université de Pavie- article publié initialement dans Europe’s World

Traduit de l’anglais par Jean-Luc PREVEL - Lyon