La technique du fédéralisme

Michel Mouskhely — 2011-05-21T15:39:00Z

Si le fédéralisme réussit la conciliation du général et du particulier, s'il réalise 1'« unité dans la diversité », s'il accomplit ce véritable miracle de tirer du jeu des oppositions qu'il respecte la source du bonheur et de la civilisation, c'est qu'il dispose d'une technique particulière conforme à son génie et respectueuse de ses exigences. Il fournit donc lui- même les moyens de sa propre réalisation et contient en soi ses principes d'organisation qui sont :

A. l'autonomie constitutionnelle des États membres,
B. la superposition des institutions gouvernementales,
C. la participation des États membres à la formation de la volonté de l'Union,
D. la répartition des compétences,
E. l'institution d'une Cour de Justice de caractère arbitral.

L'appareil technique du fédéralisme est aussi complexe et aussi souple que le principe lui-même. Examinons-le de plus près.

A. L'autonomie constitutionnelle des Etats membres

Le plus souvent, ce sont des communautés politiques indépendantes qui décident de se fédérer. Naturellement, en s'unissant, elles ne désirent pas renoncer à leur individualité et, pour cela, elles conservent leur organisation politique et se réservent le droit, de la modifier à leur guise. Dans toute association fédérative, les États membres possèdent ainsi l'autonomie constitutionnelle, c'est-à-dire le droit de se donner librement une constitution et celui de la modifier librement. Il s'agit là d'un droit qui n'appartient qu'aux collectivités membres d'une Fédération ; il est refusé à une collectivité administrative décentralisée et à une province autonome dont le statut constitutionnel est l'oeuvre de l'État dont elles font partie.

L'autonomie constitutionnelle implique l'autonomie tout court : chaque État membre a son propre pouvoir législatif, exécutif et judiciaire. Aucune différence essentielle ne sépare l'organisation des États membres d'une Fédération de celle d'un État unitaire indépendant. La preuve en est que si d'aventure le lien fédéral venait, à se briser, les États membres pourraient reprendre leur vie indépendante sans être obligés de se donner une nouvelle organisation politique. On ne saurait en dire autant d'une commune ou d'une province autonome.

L'autonomie constitutionnelle implique aussi le droit de décider en dernier ressort. Dans les limites de la constitution fédérale, les gouvernements des collectivités membres prennent des décisions définitives et souveraines. Sans doute, leurs décisions restent-elles soumises à un contrôle, mais il s'agit d'un contrôle de légalité, en particulier par rapport à la constitution fédérale, jamais d'un contrôle d'opportunité. Le même contrôle s'exerce sur les décisions de l'autorité fédérale ; il est inséparable de tout système fédératif.
Bien évidemment, l'autonomie constitutionnelle n'est pas absolue. Si elle l'était, il n'y aurait pas de fédéralisme. Le fédéralisme, ne l'oublions pas, est la conciliation des contraires. Aussi, l'union impose-t-elle quelques limitations à la liberté constitutionnelle de ses membres. En règle générale, la constitution fédérale contient des prescriptions obligatoires pour les constitutions particulières. Elle leur impose un minimum de principes politiques communs sans l'acceptation desquels aucune fédération ne pourrait subsister. Il en résulte la possibilité pour celle-ci, en révisant sa propre constitution, d'obliger les membres à modifier la leur. En compensation de ce modeste sacrifice, la Fédération protège et garantit le régime politique de ses membres. Ainsi, l'autonomie constitutionnelle, encore que réduite dans son étendue, se trouve en définitive consolidée et renforcée.

B. La superposition des institutions gouvernementales

L'union, qui respecte l'individualité de ses membres, suppose nécessairement l'existence d'une double organisation gouvernementale : les institutions gouvernementales fédérales se superposent aux institutions gouvernementales nationales.

Sans doute, la superposition des institutions gouvernementales ne se rencontre pas seulement dans une union fédérale. D'autres systèmes internationaux comme la vassalité, le protectorat et la tutelle internationale -pour ne citer que les plus importants- la connaissent également. Mais, dans le système fédératif, elle accuse des traits particuliers, profondément différents de ceux qu'on trouve ailleurs.

Ici, on institue un corps nouveau de gouvernants et d'agents, spécial à la Fédération et affecté exclusivement au gouvernement et à l'administration de celle-ci. Le gouvernement fédéral reste distinct des gouvernements nationaux, aussi bien dans sa structure organique que dans sa compétence matérielle. Là, ce sont au contraire les gouvernants des États intéressés -l'Etat suzerain, protecteur ou tuteur- qui gouvernent et administrent les communautés protégées ou associées, et la communauté mixte. Ils cumulent ainsi dans leur personne la qualité des gouvernants nationaux et celle des gouvernants de l'union.

La structure gouvernementale de l'union fédérative ne fait que traduire l'esprit d'égalité et de collaboration qui est à la base de toute Fédération. Elle le fait d'autant mieux que les États membres participent étroitement à la constitution de certains organes du gouvernement fédéral. La participation est si importante que ni la formation, ni le fonctionnement de l'autorité fédérale ne sont concevables sans l'existence autonome et séparée des États membres. Lorsque le lien fédéral est faible, l'organisation commune se réduit généralement à une assemblée commune, composée de représentants directs de ceux-ci. Lorsque, au contraire, il se renforce, elle se développe, se perfectionne et se rapproche de plus en plus de celle d'un État unitaire, sans perdre pour autant ses caractères originaux.

C. La participation des Etats membres à la formation de la volonté de l'Union

Elle s'en différencie principalement par la participation des Etats membres à l'aménagement et à l'exercice du pouvoir fédéral. La loi de participation constitue, nous dit Georges Scelle, « le trait capital du fédéralisme : c'est par lui qu'il est un droit de collaboration et non de subordination ».1 En quoi consiste cette participation ? Comment se réalise-t-elle ?

Le pacte fédéral étant leur oeuvre, les États membres se réservent le droit de collaborer directement à sa révision. Ils entendent qu'aucune modification ne puisse lui être apportée sans l'approbation de tous, ou au moins d'un grand nombre d'entre eux. On comprend fort bien les raisons de cette exigence : le pacte fédéral reconnaît leur qualité d'État autonome, il leur octroie la liberté constitutionnelle, leur attribue des pouvoirs en dernier ressort ; il constitue par là la suprême garantie de leur existence. Si sa révision pouvait se faire en dehors d'eux, non seulement leurs pouvoirs pourraient être diminués, c'est leur indépendance même qui serait menacée.

Mais cette garantie ne leur suffit pas. Pour renforcer leur position, ils s'attribuent encore le droit de collaborer à la constitution et au fonctionnement des organes communs. Suivant la force du lien fédéral, l'organisation commune sera plus ou moins tributaire des États membres : tantôt elle ne comprendra que des représentants directs de ceux-ci, c'est le cas de l'ONU, par exemple ; tantôt, au contraire, comme dans l'État fédéral, les États ne seront représentés que dans certains organes. Mais de toutes façons, et quelle que soit la force de l'Union, ils auront leurs représentants dans l'organisation fédérale. La volonté de celle-ci sera donc faite, en tout ou en partie, de la volonté des États membres. La participation à la formation de la volonté de l'Union., expression métaphorique sans doute, marque pourtant cette réalité incontestable, qu'à la source de la volonté propre des organes fédéraux on trouve toujours l'apport plus ou moins important des volontés individuelles des membres.

D. La répartition des compétences

Tout système fédératif, par le fait même qu'il admet l'existence des institutions politiques superposées, commande impérieusement la distribution des pouvoirs entre l'Union et ses membres. Assurément, la répartition des compétences est un procédé général de gouvernement et d'administration, commun à toutes les sociétés politiques. Elle joue cependant dans une société fédérative un rôle particulièrement important et se fait suivant une méthode originale. Il est donc permis d'y voir un trait caractéristique du fédéralisme.

Les procédés techniques de la répartition, dont se sert le régime fédératif, sont d'une grande variété et souplesse.

A la base, on trouve la distinction capitale entre la compétence de principe et la compétence d'attribution. La première appartient aux Etats membres, la seconde à l'autorité fédérale. Autrement dit, l'Union dispose seulement des pouvoirs qui lui ont été expressément et nommément reconnus par le pacte fédéral ; tous les autres pouvoirs rentrent par conséquent dans la compétence des Etats membres. Pareille répartition tout à l'avantage des Etats, s'explique par leur répugnance à renoncer à leurs prérogatives. Forcés de s'unir et de se soumettre à une autorité commune, du moins n'accorderont-ils à celle-ci que des pouvoirs limitativement énumérés, juste ce qu'il faut pour réaliser le but de l'Union.

Il s'ensuit qu'en raison de son caractère exceptionnel, la compétence de l'autorité fédérale ne pourra pas aller au-delà des limites fixées par la constitution. Au contraire, les Etats étant investis d'une compétence de principe, leur pouvoir s'étendra à tous les objets, qui n'ont pas été formellement attribués à l'Union. En cas de doute, la compétence des Etats l'emportera sur celle de la Fédération.

Cette solution parait très avantageuse pour l'autonomie des Etats membres. Il ne convient pas cependant d'en exagérer l'importance. Tout dépend de la façon dont sont libellés les titres de compétence de l'autorité fédérale : une définition large permettra toujours à la Fédération d'amplifier ses pouvoirs constitutionnels. Elle le fera d'autant plus facilement que le développement et le renforcement du lien d'association exigeront des mesures communes et justifieront son intervention.

En plus de cette réglementation de principe et pour la compléter, on y ajoute le procédé de la compétence exclusive. La compétence exclusive s'oppose à la compétence concurrente. Lorsqu'une compétence est attribuée à titre exclusif, la matière qui en relève ne pourra être réglementée que par le titulaire de cette compétence. La compétence est-elle concurrente, elle appartiendra simultanément à l'Union et à ses membres ; il faudra seulement régler le conflit possible entre la législation fédérale et la législation nationale ; suivant la puissance du lien fédéral, la priorité sera reconnue tantôt à l'une, tantôt à l'autre.

Il arrive également que le pacte fédéral se borne à attribuer à la Fédération le pouvoir de poser les principes généraux de la nouvelle législation et réserve aux Etats membres le soin de prendre toutes les mesures complémentaires nécessaires à leur mise en oeuvre. Il se posera alors une question délicate d'interprétation : les mesures complémentaires cadrent-elles avec les principes qui leur servent de base ? S'agit-il vraiment des mesures complémentaires ?

Enfin, malgré leur compétence de principe, les États prennent soin parfois de se réserver formellement certains pouvoirs déterminés. Ce sont généralement ceux auxquels ils tiennent tout particulièrement et dont ils ne veulent à aucun prix être dépossédés. Même une révision de la constitution fédérale ne pourrait les en dépouiller sans leur consentement.

E. L'existence d'une juridiction de caractère arbitral

La diversité et la complexité des procédés de répartition des pouvoirs, l'existence de deux ordres de gouvernants, les interférences et les frictions inhérentes à tout système fédératif, susciteront inévitablement des conflits qui, s'ils ne trouvaient aucune solution pacifique, risqueraient à la longue de mettre en danger l'existence même de l'Union. Un mode de règlement pacifique des différends est d'autant plus nécessaire que le pacte fédéral interdit rigoureusement tout recours à la force à l'intérieur de la Fédération. Aussi ne manque-t-il jamais d'établir une procédure judiciaire et un organisme spécial chargé de la conduire. Tout système fédératif postule l'organisation d'une juridiction indépendante.

La nature de la juridiction fédérale dépend du degré de cohésion de la société fédérative.

La cohésion est-elle faible, les forces centrifuges encore trop puissantes et le particularisme encore très vivace ? L'Union se contentera d'un système de règlement emprunté à la société internationale. Le pacte fédéral se contentera d'imposer aux Etats membres le recours à la conciliation, plus souvent à l'arbitrage, leur laissera le soin de constituer le tribunal ou les obligera à porter leurs différends devant l'autorité fédérale.

Dans une association fédérative plus développée, le pacte instituera lui-même l'organe judiciaire. Ce sera la Cour suprême fédérale, composée de juges professionnels à la nomination desquels les Etats participeront avec le gouvernement fédéral. Le caractère arbitral déjà sensible dans la composition de la Cour, se marquera également dans la compétence qui lui sera reconnue. La Cour aura à juger tous les conflits qui pourraient survenir dans la Fédération, tant dans les rapports des Etats membres entre eux, que dans leurs rapports avec l'autorité fédérale. Elle les réglera par application des dispositions du pacte fédéral dont elle deviendra l'interprète en même temps que la gardienne.

C'est elle qui assurera cette suprématie de la règle de droit, ici du pacte constitutionnel, qui est, nous l'avons vu, l'essence du fédéralisme.
Son rôle est même plus important. Il lui incombera de suivre pas à pas les incessants changements qui se produiront dans les conditions politiques, économiques et sociales, afin d'apporter à la constitution les modifications nécessaires. Dans ce travail délicat d'adaptation et de transformation elle devra surtout s'efforcer de rétablir, par une judicieuse harmonisation de divers intérêts en présence, l'équilibre fédéral indispensable au maintien de l'Union. En vérité, on ne saurait exagérer l'importance de la fonction que la juridiction fédérale est appelée à remplir dans une Fédération,
Tels sont les divers rouages du mécanisme que le fédéralisme emploie dans la poursuite de ces fins. Il se modèle parfaitement sur les caractères les plus essentiels du principe fédératif et c'est l'un de ses aspects les plus remarquables.

Avant tout, il en respecte l'esprit et la dialectique. L'existence et le balancement des termes contraires se traduisent dans la théorie juridique par l'ordre et l'autorité de la collectivité globale d'une part, le droit de décision en dernier ressort des Etats membres de l'autre. L'idée d'équilibre s'exprime dans la répartition des pouvoirs et de même que les éléments de l'équilibre sont soumis à des fluctuations constantes, de même le volume des pouvoirs appartenant aux gouvernants fédéraux et aux gouvernants locaux varie sans cesse avec les changements qui se produisent dans la solidarité fédérale. Il lui emprunte enfin la souplesse et la complexité. La souplesse lui permet de s'appliquer à toutes les réalisations positives du fédéralisme, aux plus rudimentaires comme aux plus parfaites, la complexité d'autre part lui permet de rendre compte de l'extrême variété des institutions fédéralistes.

Michel MOUSKHELY
Juriste. Université de Strasbourg. Ancien Président du mouvement Fédéralisme européen universitaire et ancien responsable du Congrès du Peuple européen et membre du CIFE