Presse fédéraliste

La réforme de l'Union européenne : de l'UE à l'union fédérale

Paolo Ponzano — 2022-02-13T00:00:00Z

Introduction

La réforme des mécanismes institutionnels et des politiques de l'Union européenne (UE) exige-t-elle la réforme des traités européens actuels ? Ou bien l'UE a-t-elle plutôt la capacité d'évoluer progressivement sous l'effet de changements spécifiques du système actuel de gouvernance, mis en œuvre par les gouvernements nationaux et les institutions européennes existantes ? L'examen du thème de la réforme de l'UE doit partir de ces questions fondamentales. L'accord conclu sur la création de l'instrument financier de l'UE de nouvelle génération et sur son financement par la dette européenne, qui sera remboursée progressivement d'ici 2058 par l'introduction de nouvelles taxes européennes générant des ressources propres pour le budget européen, semble suggérer que l'UE a effectivement la capacité d'évoluer progressivement vers l'objectif de former un gouvernement européen, sans qu'il soit nécessaire de réviser le traité. Cela dit, rien ne garantit que les avancées apportées par l'UE nouvelle génération et le mécanisme de la dette commune, en tant que réponse de l'UE à la crise de la pandémie, deviendront, à leur expiration, des instruments permanents et non plus contingents de la gouvernance européenne, à moins bien sûr qu'elles ne soient garanties par une réforme des traités. En fait, la volonté de certains États d'accepter ces instruments dépendait précisément de leur nature extraordinaire et non permanente. En outre, il faut considérer que ces instruments restent contestables, étant donné qu'ils ne sont pas actuellement envisagés par les traités (voir TFUE, articles 125, 310 et 311). L'ensemble des considérations ci-dessus montre qu'il est nécessaire d'engager une véritable réforme de l'UE selon une procédure constituante.

Les moyens de réformer l'Union européenne

La procédure actuelle de révision du traité de l'UE (art. 48 TUE) exige que tous les (27) États membres signent un accord de modification du traité ; pour que cet accord entre en vigueur, ils doivent le ratifier à l'unanimité conformément à leurs exigences constitutionnelles (soit par l'intermédiaire de leurs parlements respectifs, soit, dans certains États, par un référendum populaire). Il est toutefois notoirement difficile de parvenir à un accord entre les 27 États membres, en raison de leurs divergences de vues sur les objectifs du processus d'intégration. Le droit international offre deux moyens de contourner cette difficulté. La première consiste à invoquer la clause « rebus sic stantibus » telle que codifiée par la Convention de Vienne sur le droit des traités, et donc à permettre aux États souhaitant une réforme plus substantielle de l'UE de convenir, entre eux, d'un nouveau traité avec des règles différentes. Cette solution permettrait de contourner la règle de l'unanimité prévue par l'art. 48 TUE et la conclusion d'un nouveau traité avec l'accord d'une majorité (à déterminer) des États. Alternativement, un nouveau traité pourrait simplement contenir une clause stipulant qu'il n'entrerait en vigueur que dans les pays dans lesquels il aurait été ratifié, par le parlement national ou par un référendum populaire. En fait, en l'absence d'un véritable peuple européen – le traité de Lisbonne fait référence aux citoyens de l'Union et non à un peuple européen –, il serait juridiquement et politiquement impossible d'obliger un ou plusieurs États à adopter un nouveau traité alors que leur parlement ou leur population auraient voté contre.
En tout état de cause, un nouveau traité résoudrait le problème de l'intégration différenciée au sein de l'UE actuelle, car il permettrait aux États souhaitant maintenir le niveau d'intégration actuel et rester liés par les dispositions des traités actuels, de le faire, tout en donnant à ceux qui veulent progresser vers une véritable union fédérale la possibilité de signer le nouveau traité, qui contiendrait des dispositions supplémentaires en ce sens. Naturellement, la nature des relations entre l'UE actuelle et la nouvelle union fédérale devrait être soigneusement définie, soit dans le nouveau traité lui-même, soit dans un accord séparé.

État fédéral ou Union fédérale

Le type de réforme de l'UE dépendrait des objectifs que les États membres, les forces politiques et les citoyens de l'UE souhaiteraient atteindre. Il serait irréaliste d'envisager la création d'un État fédéral capable de prendre la place des États-nations actuels, dont certains ont une existence séculaire, car cela signifierait doter les institutions du nouvel État de toutes les compétences actuellement entre les mains de ces États-nations. Si, toutefois, nous reconnaissons que l'État-nation n'est plus en mesure de remplir toutes les fonctions qu'il remplissait au XIXe siècle et d'exercer une souveraineté absolue dans tous ses domaines d'activité, alors la solution la plus réaliste serait de créer, par agrégation, une union fédérale des États-nations existants (ou de certains d'entre eux), mais sans que cela implique la suppression d'aucun d'entre eux. Cela reviendrait à une forme de partage de la souveraineté, nécessaire précisément parce qu'aujourd'hui la souveraineté ne peut plus être absolue, comme elle l'était au XIXe siècle. Fondamentalement, elle serait partagée entre les États-nations et une union fédérale dotée de pouvoirs « limités mais réels ».

Le pouvoir constituant

Ce texte n'est pas le lieu approprié pour une analyse théorique de la doctrine constitutionnelle ou un examen des différentes manières dont le pouvoir constituant pourrait s'exprimer à travers l'acte fondateur (appelé Constitution européenne ou Loi fondamentale européenne) d'une nouvelle Union européenne. Il suffit ici de reconnaître l'existence d'une doctrine « contractualiste » interprétant la « Constitution » ou un autre acte fondateur comme un « contrat social » par lequel une communauté de personnes ou de peuples décide d'adopter un nouveau « statut » reconnaissant leur statut de citoyens d'une nouvelle organisation politique.
Plusieurs moments de la vie institutionnelle de l'UE se prêtent à l'exercice de ce pouvoir constituant. Il pourrait être exercé
• 1) à l'issue de la Conférence sur l'avenir de l'Europe, si un nombre significatif de citoyens et d'organisations européennes demandaient au Parlement européen (PE) d'élaborer un plan de réforme de l'UE visant à élargir ses compétences, et de conclure un nouveau traité constitutionnel créant une union fédérale ;
• 2) à la veille de l'un des prochains tours des élections européennes, si les principales forces politiques européennes souhaitaient donner au nouveau PE, élu par les citoyens, un rôle constituant, à savoir d'élaborer, pendant la législature, un nouveau projet de traité à soumettre aux parlements nationaux ou à un référendum paneuropéen ; ou
• 3) lorsque les membres du G7 et de l'UE, en raison du déclin de leur PIB, cesseraient de figurer parmi les sept pays les plus industrialisés du monde ; en effet, à ce moment-là, seule une nouvelle union fédérale européenne répondrait aux critères économiques d'adhésion à cette organisation.

Les projets constitutionnels dans l'histoire de l'intégration européenne

Le processus d'intégration européenne a vu, à deux reprises, l'élaboration de projets, abandonnés par la suite, qui auraient permis de franchir des étapes décisives vers la création d'une union fédérale.
• a) Le projet de l'Assemblée ad hoc
La première de ces tentatives constitutionnelles avortées a été le projet de « Communauté politique européenne » (CPE) élaboré en 1953 par l'Assemblée ad hoc, mandatée par les gouvernements des six États membres fondateurs de l'Europe et créée dans le cadre de la CECA. Ce projet avait été élaboré sur la base de l'article 38 du traité instituant la Communauté européenne de défense (CED). Il prévoyait un système parlementaire bicaméral dans lequel la première chambre serait une chambre du peuple élue au suffrage universel, et la seconde un sénat désigné par les parlements nationaux. Le projet de traité prévoyait un conseil exécutif européen (sur le modèle de la Haute Autorité de la CECA), chargé de la gouvernance communautaire. Cet organe devant être composé d'un président élu par le sénat et de membres élus par le président, les États membres n'auraient pas été associés à sa désignation. Un conseil des ministres nationaux (représentants des États membres) était également prévu, afin d'assurer l'harmonisation de l'action du gouvernement européen avec celle des gouvernements nationaux. Cependant, en raison de la non-ratification du traité de la CED par l'Assemblée nationale française en 1954, ce projet n'a jamais vu le jour.
• b) Le projet Spinelli.
Le projet de traité élaboré à l'initiative et sous l'impulsion d'Altiero Spinelli, et approuvé par le PE en février 1984, constitue la deuxième tentative de donner à l'UE une base constitutionnelle (même si Altiero Spinelli, par réalisme politique, avait évité de qualifier son projet de « constitutionnel »). Pourtant, malgré son langage prudent, son projet de traité de 1984 contenait un certain nombre d'innovations clés qui peuvent effectivement être définies comme « constitutionnelles » au sens classique du terme :
• 1) une séparation plus claire des pouvoirs entre, d'une part, un exécutif/gouvernement (la Commission européenne) et, d'autre part, les deux chambres législatives utilisant le vote à la majorité (c'est-à-dire, le PE et le Conseil de l'Union, ce dernier devant, après une période transitoire de 10 ans, passer largement au vote à la majorité qualifiée) ;
• 2) une responsabilité politique claire de la Commission devant le PE ;
• 3) une différenciation entre la « loi organique » et la législation ordinaire liée à la politique ;
• 4) l'établissement d'une capacité fiscale européenne autonome ;
• 5) l'introduction de droits fondamentaux et de sanctions à l'encontre des États membres les violant (à ce moment-là, il n'y avait pas encore de Charte européenne des droits fondamentaux) ; et
• 6) l'application du principe de la majorité qualifiée (une majorité d'États membres représentant les deux tiers de la population) comme condition pour l'entrée en vigueur du traité.
La tentative d'Altiero Spinelli de doter l'Union d'un texte constitutionnel a échoué au profit d'une réforme conventionnelle plus limitée, à savoir l'Acte unique européen, qui ne contenait aucun des éléments novateurs de son projet de traité. Néanmoins, deux tiers des dispositions novatrices du projet Spinelli ont été progressivement introduites dans les traités ultérieurs, mais pas les règles les plus importantes concernant le principe de majorité pour l'entrée en vigueur des traités, une capacité fiscale européenne autonome et la hiérarchie des législations.
De manière générale, on peut dire que ces deux projets « constitutionnels » préservaient, dans une large mesure, les rôles que remplissent encore les principales institutions de l'UE actuelle, y compris le Conseil européen, si ce n'est leurs compétences spécifiques, ainsi que les rôles des États membres dans l'architecture institutionnelle de l'UE.

Conditions clés nécessaires à la création d'une Union fédérale

Si l'UE devait lancer une phase constituante (voir ci-dessus) en vue de former une nouvelle union fédérale européenne, elle devrait d'abord définir les conditions et les compétences qui devraient être inscrites dans le nouveau traité fondateur.
1. La première condition nécessaire serait l'élaboration et l'approbation d'un texte constitutionnel qui, par le biais d'un processus constituant permettant sa validation par les citoyens européens et/ou leurs représentants par le biais d'une ratification populaire ou parlementaire, donnerait à la nouvelle entité une légitimité politique et juridique. Bien que les deux termes suivants soient interchangeables, puisqu'ils ont la même signification et le même contenu, il convient d'utiliser le terme « Loi fondamentale » (déjà utilisé par la République fédérale d'Allemagne pour éviter toute confusion avec la Constitution de Weimar) de préférence à celui de « Constitution ». Cela permettrait d'éviter toute controverse, dans le cadre d'un éventuel référendum populaire, sur la question de savoir si la nouvelle « Constitution » européenne serait supérieure ou non aux constitutions nationales existantes. La réponse à cette question est évidemment que la nouvelle Loi fondamentale n'aurait la priorité sur les constitutions nationales que dans les domaines d'activité dans lesquels elle a attribué des compétences (et donc la souveraineté) à l'UE, mais qu'elle n'affecterait les dispositions des constitutions nationales dans aucun autre domaine.
2. La deuxième condition nécessaire serait la constitution d'un véritable gouvernement européen responsable devant un nouveau parlement européen et qui serait doté de fonctions exécutives dans les domaines de compétence de l'UE (c'est-à-dire de pouvoirs réels bien que limités. Certains pensent que le nouveau gouvernement européen devrait être une émanation de l'actuelle Commission européenne, bien qu'avec une composition différente de celle de cette dernière, à savoir un commissaire par État membre, et avec des compétences différentes. Pour sa part, la Commission européenne, dans un rapport sur l'UE, a déjà indiqué sa volonté d'être remplacée en cas de formation d'un véritable gouvernement européen. L'essentiel est que les membres du futur gouvernement européen, qu'ils soient choisis par le président unique de la « nouvelle UE » (éventuellement élu directement par les citoyens européens) ou par les gouvernements nationaux, soient directement responsables devant le nouveau parlement (composé d'une chambre du peuple et d'une chambre des États) et soumis à un vote de confiance de ce dernier. Si les membres du nouveau gouvernement européen étaient nommés directement par le président unique de la nouvelle union, celui-ci ne devrait pas nécessairement veiller à ce que toutes les nationalités soient « représentées », et pourrait donc potentiellement choisir plus d'un citoyen d'un État membre et aucun citoyen d'un autre. Le nouveau traité devrait préciser si le nouveau gouvernement européen disposerait d'un droit d'initiative législative ou si celui-ci serait confié au nouveau parlement bicaméral. Les deux projets constitutionnels élaborés à ce jour, que nous avons examinés ci-dessus, prévoyaient en substance que l'initiative législative devait être accordée à la fois à l'organe exécutif (gouvernement) et à l'organe parlementaire.
3. La troisième condition est que le gouvernement européen serait rendu responsable devant le nouveau parlement bicaméral. La question qui se pose ici est de savoir s'il faut ou non maintenir une structure comme l'actuel Conseil des ministres (et, à plus forte raison, l'actuel Conseil européen) en tant qu'organe législatif, et une structure comme le Conseil européen, qui est le principal organe chargé de donner une orientation à l'Union et d'établir ses priorités politiques. Les deux projets constitutionnels que nous avons déjà mentionnés prévoyaient tous deux le maintien d'une structure politique intergouvernementale (complétant un parlement bicaméral dans le cas du projet CPE). Une possibilité, comme le suggérait Spinelli – bien que sa solution doive évidemment être adaptée en conséquence –, serait de maintenir une structure « intergouvernementale » pendant une période transitoire avant de passer à un parlement unique bicaméral. Il serait essentiel qu'une fois la décision prise de remplacer le Conseil des ministres actuel, ainsi que le Conseil européen, tous deux composés d'un représentant de chaque État membre et décidant souvent à l'unanimité ou par consensus, il soit expressément stipulé que la nouvelle chambre des États devrait compter un nombre égal de membres de chaque État, tandis que la chambre basse serait composée proportionnellement à la population, et que les deux chambres devraient utiliser des systèmes de vote à la majorité. Cette formule – le Grand Compromis de Philadelphie – a été jugée acceptable pour la Constitution américaine et conviendrait également à une nouvelle union fédérale d'États européens, même si nombre d'entre eux (contrairement aux États américains) ont une histoire séculaire. L'essentiel serait que les membres de la nouvelle chambre basse soient élus par les citoyens européens qui voteraient pour des candidats appartenant à des listes transnationales – cette exigence devrait s'appliquer dans un premier temps à une partie des sièges, pour être progressivement augmentée –, et donc pour des partis véritablement européens avec des programmes véritablement européens, et non, comme nous le voyons aujourd'hui, des partis avec des programmes génériquement européens n'étant en réalité que des extensions de leurs programmes nationaux. Il faudrait donc éviter un système permettant aux membres de la nouvelle chambre basse de voter sur une base essentiellement nationale, comme le font assez fréquemment les députés européens actuels (comme dans le cas, par exemple, des députés français votant en bloc pour des résolutions de politique agricole qui coïncidant avec l'intérêt national français).
4. La quatrième condition serait de prévoir, dans la Loi fondamentale, un nouveau système, plus permanent, de répartition des compétences entre l'Union fédérale et ses États membres qui, avant tout, supprime le pouvoir exclusif des États membres d'attribuer des compétences à l'Union fédérale (en d'autres termes, les prive de leur pouvoir actuel d'être « maîtres » des traités). Ce changement serait légitimé par l'approbation formelle – populaire ou par les parlements nationaux – de la nouvelle Loi fondamentale. En même temps, ce nouveau système de répartition des compétences devrait conférer à l'union fédérale une « autonomie stratégique » lui permettant d'exercer ses propres compétences dans les domaines de la politique extérieure et intérieure. En politique extérieure, l'Union fédérale aurait besoin d'une capacité de défense autonome pour crédibiliser ses décisions (envoi de missions de maintien de la paix, de forces d'intervention, etc.), mais ne pourrait pas assumer la responsabilité de l'ensemble de sa capacité militaire avant un certain temps, ce qui signifierait que les États membres continueraient à jouer un rôle militaire essentiel. En matière de politique intérieure, l'Union fédérale exercerait une autonomie stratégique dans plusieurs domaines : la monnaie (à travers le rôle international de l'euro), l'économie/les finances (à travers la capacité fiscale autonome de l'Europe), la sécurité intérieure (dans la lutte contre le terrorisme et le crime organisé), le marché mondial (à travers la capacité de l'Europe à être compétitive, à commencer par l'agenda numérique et l'intelligence artificielle), et les relations avec les pays voisins (à travers le développement de la « politique de proximité » lancée par Prodi) et avec l'Afrique. Ces relations relèveraient du domaine de l'action extérieure de l'Europe et pourraient être renforcées, conformément à l'approche fédérale, par la prise en charge, par le gouvernement européen, d'un rôle d'initiative et de représentation, et par des décisions prises à la majorité par les deux chambres législatives.
5. La cinquième condition (à laquelle fait allusion la quatrième) serait de doter la nouvelle union d'un budget fédéral financé par de véritables ressources propres et, en particulier, d'une capacité fiscale autonome lui permettant d'imposer des impôts européens directs aux entreprises et aux citoyens de l'union. En effet, l'art. 311 TFUE, qui dispose actuellement que « l'Union se dote des moyens nécessaires pour atteindre ses objectifs », est interprété de différentes manières : certains soutiennent qu'il autorise l'imposition d'impôts européens, tandis que d'autres (voir le rapport Monti de 2016) estiment que l'UE ne peut pas imposer directement des impôts européens. Compte tenu du calendrier convenu entre le Conseil des ministres et le PE, nous verrons bientôt si l'UE s'avère capable de se procurer de manière indépendante de nouvelles ressources propres en imposant des taxes européennes telles que la taxe web, la taxe carbone ou l'impôt sur les sociétés proposés. Le point essentiel est qu'une nouvelle union fédérale devrait être dotée de la capacité autonome de prélever directement des impôts européens sur les entreprises et les citoyens (comme ceux prélevés dans le passé par la Haute Autorité de la CECA sur les producteurs de charbon et d'acier), sans qu'il soit nécessaire d'harmoniser au préalable les impôts nationaux, et donc d'impliquer les budgets nationaux.
6. Enfin, et c'est la sixième condition nécessaire à la création d'une véritable union fédérale, il faudrait une révision des dispositions des traités actuels sur la défense des valeurs fondamentales de l'UE et sur l'État de droit. Le traité de Lisbonne a été interprété différemment par ceux qui considèrent la défense de l'identité nationale comme la priorité absolue, par opposition à ceux qui, au contraire, attachent une importance primordiale au respect de l'État de droit et au principe de coopération loyale entre les institutions européennes et les États membres. La Cour de justice a déjà confirmé la nécessité de respecter l'autonomie d'un pouvoir judiciaire indépendant ainsi qu'une presse libre ne devant être soumise à la censure d'aucun pouvoir politique. Il est donc nécessaire de revoir les dispositions actuelles qui ne permettent pas, en raison d'une procédure exigeant l'unanimité, de sanctionner efficacement les violations de l'État de droit. Dans d'autres organisations comme l'ONU et le Conseil de l'Europe, il est possible de suspendre un État membre violant l'État de droit. Une disposition à cet effet devrait être incluse dans la Loi fondamentale d'une future union fédérale européenne.

Altiero Spinelli : les enseignements d'un père fondateur de l'Europe

Paolo Ponzano — 2018-09-30T08:21:43Z

Altiero Spinelli, rédacteur en 1941 (avec Ernesto Rossi et Eugenio Colorni) du Manifeste de Ventotene pour une Europe libre et unie, et promoteur du Traité sur l'Union Européenne voté par le Parlement européen en Février 1984, est décédé à Rome il y a trente ans.

Dans une période historique où le projet d'intégration européenne risque une possible désintégration et où la désaffection des citoyens européens à l'égard de ce projet a atteint le niveau le plus élevé des dernières années, rappeler les enseignements d'un des pères fondateurs de l'Europe représente non seulement un nécessaire hommage à l'originalité de sa pensée mais aussi et surtout une invitation à ses épigones de reprendre l'action politique entreprise par Altiero Spinelli afin de réaliser son objectif d'une Europe fédérale.

En réalité, si l'objectif d'une Europe fédérale est demeuré inaltéré dans la pensée de Altiero Spinelli entre 1941 et 1986, sa stratégie d'action pour atteindre le but poursuivi a varié au moins cinq fois au fil des années. La stratégie d'action initiale reposait sur l'hypothèse que la renaissance démocratique des Etats européens aurait coincidé avec l'élimination de l'Etat-nation et le parallèle avènement d'un Etat fédéral européen. Lorsque cette hypothèse ne se réalisa pas, Spinelli devint “conseiller des princes” et chercha à convaincre les leaders politiques européens – à commencer par Alcide de Gasperi – à exploiter le soutien des Etats-Unis et la crainte du communisme stalinien afin d'établir une “Communauté politique européenne”.

Lorsque cette perspective échoua en raison du rejet de la CED (Communauté européenne de défense) par le Parlement français, Spinelli chercha à mobiliser l'européisme répandu dans une action populaire – le Congrès du peuple européen (CPE) – dirigée contre la légitimité des Etats nationaux. L'échec de cette stratégie amena Spinelli à repenser l'action fédéraliste et son initiale critique de la Communauté économique européenne qui était en train de se batir sur la base de la méthode fonctionnaliste prônée par Jean Monnet.

Dans les années 1970, Spinelli devint « l'homme des Institutions européennes », d'abord comme Commissaire européen et ensuite en tant que député au Parlement européen. En 1978, Spinelli s'adressa au Parlement européen afin que celui-ci assume un rôle constituant dans le processus d'intégration européenne. Son projet de Traité sur l'Union européenne, voté avec une large majorité par le Parlement européen en février 1984, représenta le début du processus de constitutionnalisation de l'Union européenne et, tout en étant remplacé par le moins ambitieux « Acte unique » en 1986, verra la grande majorité de ses dispositions reprises dans les traités européens adoptés par la suite.

Par conséquent Spinelli, loin de répéter servilement les mots d'ordre du Manifeste de Ventotene, a toujours adapté sa stratégie d'action afin d'atteindre l'objectif de l'Europe fédérale en tenant compte des changements historiques en cours. L'action politique pour une Europe fédérale ne pouvait pas étre la mème dans la période de la « guerre froide » entre les deux puissances mondiales par rapport à la période suivante de la « coexistence pacifique ». De la mème façon, la réalité actuelle d'un monde multipolaire qui connait l'affirmation de nouvelles puissances régionales et le phénomène des migrations de masse ne peut ètre abordé de front en se bornant à réitérer les mots d'ordre du mouvement fédéraliste.

Lorsque Spinelli s'apprêta en 1978 à entreprendre son action constitutionnelle au sein du Parlement européen, il s'adressa directement aux organisations fédéralistes, dont il avait été le principal promoteur, dans les termes suivants : « Je sais que le mouvement (fédéraliste) est fatigué, plein de cicatrices, davantage capable de se consacrer abstraitement à une action idéale que de mener des combats politiques, plus enclin à se replier sur son orgueil de précurseur qu'à s'ouvrir à des forces neuves, lesquelles ne seront pas forcément sensibles à ses idées. C'est le prix d'une longue traversée du désert. Mais aujourd'hui se présente la grande occasion de mener finalement la bataille dont vous avez rêvé pendant tant d'années. Sachez la saisir ». Mots de grande actualité. Pour cette raison, les enseignements de Altiero Spinelli gardent encore aujourd'hui toute leur validité.

Ainsi que le souligne à juste titre Lucio Levi dans un excellent commentaire du Manifeste de Ventotene, Altiero Spinelli appartient à la catégorie des hommes « universels » selon la définition qui a été donnée par Hegel (« Les individus universels – a écrit Hegel – sont ceux qui ont dit en premier ce que les hommes veulent »). Ainsi qu'a écrit Lucio Levi, « Spinelli appartenait à cette catégorie d'hommes ».

Comme tous les hommes universels, il exprima les orientations les plus profondes de notre époque et s'identifia avec elles à tel point que son but individuel coincida avec le but universel de l'ensemble des peuples d'Europe. Le but qu'il poursuivit n'était pas quelque chose d'arbitraire, mais il correspondait aux besoins d'une période de l'histoire et appartenait aux réelles possibilités de notre temps”. En effet, l'action politique d'Altiero Spinelli ne s'est pas limitée à proposer un ennième projet d'unité européenne, tels qu'ils ont été proposés par des dizaines de précurseurs du projet européen entre le treizième siècle et nos jours (de Pierre du Bois et du Roi de Bohème jusqu'à Aristide Briand), mais il a opéré concrètement pour atteindre l'objectif au cours de sa génération.

Ainsi que Spinelli l'a écrit lui-mème dans un commentaire au Manifeste de Ventotene, son idée politique fondamentale « était que la Fédération (européenne) n'était pas présentée comme un bel idéal, auquel rendre hommage pour ensuite s'occuper d'autre chose, mais comme un objectif qui devait ètre réalisé immédiatement, au cours de l'actuelle génération. Il ne s'agissait pas d'une invitation à rèver, mais d'une invitation à agir ».

En effet, Altiero Spinelli a poursuivi pendant toute sa bataille politique pour la Fédération européenne la devise de Giuseppe Mazzini « pensée et action » : il ne suffit pas de concevoir un ennième projet pour l'unité fédérale européenne si, ensuite, on n'agit pas concrètement pour sa réalisation. Lorsque Spinelli entreprit en Juillet 1980 l'initiative dénommée « Club du Crocodile » (du nom du restaurant à Strasbourg où Spinelli avait réuni les premiers députés euopéens disposés à proposer une réforme constitutionnelle de la Communauté européenne), les euro-députés disposés à le suivre étaient au nombre de huit. Au moment du vote du Parlement européen sur son projet de Traité pour l'Union européenne, les voix en faveur du projet devinrent 237 (contre 31 et 43 abstentions). Ce résultat fut atteint uniquement grace à l'activisme infatigable de Spinelli qui rechercha et obtint progressivement l'adhésion des principaux leaders politiques européens de l'époque (Enrico Berlinguer en Italie, Willy Brandt en Allemagne, Léo Tindemans en Belgique, etc.). Après le vote du Parlement européen, Spinelli se rendit mème à l'Elysée pour convaincre François Mitterrand à appuyer son projet de Traité.et il obtint la déclaration du Président français à Strasbourg selon laquelle « la France est prète à examiner le projet de nouveau Traite dont l'esprit lui convient ».

Pour cette raison les enseignements d'Altiero Spinelli sont encore valables aujourd'hui. Il ne suffit pas de rédiger un bon projet de nouveau Traité (qu'il s'agisse de la proposition de « Fundamental Law » élaborée par le fédéraliste anglais Andrew Duff et acceptée par le groupe Spinelli au sein du Parlement européen ou du « Protocole de Francfort » rédigé par le même Andrew Duff en tant que Traité pour l'Eurozone). Il faudrait que le Parlement européen coupe court à ses atermoiements et adopte un des deux projets sur la table afin d'utiliser les nouveaux pouvoirs dont il dispose sur la base du Traité de Lisbonne. et d'engager ainsi la procédure de révision des Traités. Il faudrait en outre qu'un nouveau Spinelli se charge avec l'art de la maïeutique socratique de convaincre les actuels leaders politiques européens à adopter le texte d'un nouveau Traité qui relance le projet européen.

C'est uniquement de cette manière que les épigones d'Altiero Spinelli démontreraient, au délà des commémorations formelles visant à lui rendre hommage, de considérer encore actuels ses enseignements et de les mettre en œuvre.

Paolo Ponzano
Senior Fellow au Centre Schuman de l'Institut univversittaire européen de Florence - Professeur de Gouvernance européenne et de Droit social européen au Collège européen de Parme
Article publié en commun avec The Federalist Debate, n° 2018, Turin

Photo : (c) Parlement Européen

Méthode communautaire et méthode intergouvernementale

Paolo Ponzano — 2011-10-11T10:27:00Z

Les deux méthodes

Les récentes prises de position du Ministre allemand des finances, Wolfgang Schäuble, en faveur de l'application de la méthode intergouvernementale à la gouvernance économique ainsi que l'intention prêtée par le journal allemand Spiegel au gouvernement fédéral de préparer une proposition concernant la formation d'un gouvernement économique dans la Zone euro relancent le débat sur l'utilisation de la méthode intergouvernementale au détriment de la méthode communautaire dans l'application du Traité de Lisbonne et, de manière plus générale, dans la poursuite du processus d'intégration européenne.

Cela fait suite à ce qu'on a appelé le « Discours de la Méthode », à savoir le discours prononcé par la Chancelière fédérale Angela Merkel à Bruges le 2 novembre 2010, dans lequel elle défendait l'opportunité de dépasser l'ancienne querelle entre méthode communautaire et méthode intergouvernementale au profit d'une nouvelle méthode, à savoir la « méthode de l'Union » qu'elle définit comme suit en se référant d'abord à une déclaration du Président du Conseil européen Herman Van Rompuy : « Dans la plupart des cas, le choix ne se pose pas entre la méthode communautaire et la méthode intergouvernementale, mais bien entre une position coordonnée de l'Europe ou pas de position du tout. Autrement dit -poursuit la Chancelière- une position coordonnée de l'Europe n'est pas nécessairement le résultat de l'application de la méthode communautaire. Cette position commune est parfois aussi le fruit de la méthode intergouvernementale. L'essentiel est d'avoir sur les sujets importants une position commune. » En poursuivant son raisonnement, la Chancelière ajoute : « Peut-être pourrions-nous nous mettre d'accord sur la description suivante de cette approche : une action coordonnée dans un esprit de solidarité, chacun de nous (Institutions de l'Union et États membres. Ndr) dans la sphère qui relève de sa responsabilité, mais tous en nous fixant le même but. Telle est pour moi la nouvelle « méthode de l'Union » dont nous avons tellement besoin (….) ».

A première vue, les propos de la Chancelière -tout comme ceux du Président Van Rompuy- semblent empreints de bon sens : qui pourrait être contraire à une action coordonnée de l'Union qui permettrait à celle-ci de définir une position commune sur les sujets les plus controversés en discussion entre les Institutions communautaires et les États membres ? Mais, en creusant davantage la question, l'on s'aperçoit que la nouvelle méthode de l'Union prônée par la Chancelière ressemble beaucoup -le rédacteur de son discours ne m'en voudra pas- à la fameuse nuit hégélienne dans laquelle toutes les vaches sont noires. En effet, le Traité de Lisbonne prévoit l'application de la procédure législative ordinaire (à savoir de la méthode communautaire précitée) à tous les domaines relevant des compétences de l'Union, alors que la méthode intergouvernementale est réservée pour l'essentiel à la politique étrangère, de sécurité et de défense (encore que l'initiative des États membres aille de pair avec celle du Haut Représentant pour la PESC). L'on peut se demander dès lors à quels domaines devrait s'appliquer la nouvelle méthode de l'Union prônée par la Chancelière, sinon aux domaines situés en dehors des compétences de l'Union (par exemple aux retraites). Si, par contre, elle devait s'appliquer à tous les domaines, relevant ou non de la compétence de l'Union, il s'agirait bien d'une nuit hégélienne...

Examinons maintenant la différence entre la méthode communautaire et celle intergouvernementale. Elle est bien expliquée dans la contribution que les représentants de la Commission européenne (les Commissaires Barnier et Vitorino) avaient remis en avril 2002 à la Convention européenne. La méthode communautaire « pure » correspond à un système où la Commission -institution représentative de l'intérêt général européen- détient le monopole de l'initiative législative (à savoir la capacité de proposer les actes législatifs), alors que le Conseil -institution composée des représentants des gouvernements des États membres- et le Parlement européen -institution représentative des peuples européens- adoptent en codécision les lois européennes. Par ailleurs, le Conseil vote en règle générale à la majorité qualifiée, l'unanimité étant nécessaire pour amender la proposition de la Commission. En revanche, la méthode intergouvernementale vise un processus de décision dans lequel les États membres négocient entre eux et souverainement une position commune sur les différents dossiers, sans aucune obligation de cohérence ni de transparence. Par ailleurs, les États décident par consensus unanime et sans l'implication du Parlement européen, ce qui aboutit en règle générale à rechercher le plus petit dénominateur commun entre les positions respectives des États membres.

Au delà de ces définitions générales, quelles sont les différences essentielles entre les deux méthodes ? La méthode communautaire confie à la Commission européenne le soin d'identifier, après avoir analysé les législations ou positions nationales et après avoir consulté toutes les parties intéressées, l'intérêt général européen qui n'équivaut pas nécessairement à la somme des intérêts nationaux des États membres (exemple bien connu : les États membres pourraient avoir individuellement intérêt à augmenter leurs quotas de captures de pêche, alors que l'Union dans son ensemble pourrait avoir intérêt à les réduire dans une année déterminée afin de préserver les ressources halieutiques à l'avenir). Par conséquent, la Commission n'est pas obligée à rechercher le minimum dénominateur commun entre les positions ou les législations nationales, car l'intérêt européen dans un dossier déterminé pourrait être celui de choisir la législation nationale la plus avancée (par exemple la législation finlandaise en matière de commerce électronique) ou une solution originale qui tienne compte davantage des intérêts de certains États membres (par exemple des pays producteurs ou des pays consommateurs dans la définition d'un marché européen de l'énergie). Bien entendu, la Commission n'a pas le monopole de la vérité : elle peut se tromper. Dans ce cas, il revient au Conseil statuant à l'unanimité et au Parlement européen délibérant à la majorité de modifier la proposition de la Commission.

La méthode intergouvernementale est bien différente : les propositions de solution à un problème déterminé émanent des États membres individuellement ou bien d'un organe administratif qui, étant au courant des positions nationales, cherche à identifier le dénominateur commun qui permettra aux États membres de parvenir plus facilement à un consensus unanime. Dans la méthode intergouvernementale il n'y a donc pas la recherche préalable d'un intérêt général qui soit différent de la somme (ou du minimum dénominateur commun) des intérêts des États qui participent à la négociation. D'autre part, la nécessité de réunir le consensus unanime des États membres donne forcément aux « grands » pays un poids prépondérant dans la négociation, alors que dans la procédure de décision majoritaire tous les États sont placés sur un pied d'égalité (avec leur poids démographique différent) et peuvent être minorisés à tour de rôle dans la mesure où ils ne consentiraient pas les concessions nécessaires pour aboutir à un accord unanime. A titre de rappel, l'Allemagne a été souvent le pays le plus minorisé au début des années 1990 lors des négociations au sein du Conseil pour l'achèvement du marché intérieur (compte- tenu de son intérêt plus général à la réalisation de cet objectif). Enfin, l'impossibilité pour le Parlement européen d'exercer une influence réelle dans la méthode intergouvernementale a pour conséquence de réduire, en règle générale, le niveau d'ambition de la solution retenue par les États membres. Au demeurant, il ne faut pas oublier que le Traité de Lisbonne a supprimé la disposition contenue dans l'art 67 de l'ancien TUE selon laquelle chaque État membre disposait du droit d'initiative dans le cadre du troisième pilier au profit d'un droit d'initiative reconnu à un quart d'États membres. Cela veut dire que les États membres eux-mêmes ont reconnu que les initiatives législatives nationales étaient trop axées sur l'intérêt national des pays qui les proposaient et étaient dès lors dépourvues d'un intérêt européen suffisant.

Avant de tirer des conclusions sur la valeur relative des deux méthodes pour faciliter le processus d'intégration européenne, examinons brièvement -et par conséquent de manière sommaire- les conséquences potentielles de l'application des deux méthodes à certains dossiers d'actualité pour la poursuite du processus d'intégration.

Les dossiers d'actualité

La gouvernance économique

La méthode intergouvernementale a été à la base des travaux de la Task-force présidée par M. Van Rompuy qui a abouti à des conclusions fondées sur le minimum dénominateur commun des positions nationales. Cela s'est reflété notamment dans le caractère politique et non-automatique des sanctions à imposer aux États membres qui ne respecteraient pas les règles du nouveau Pacte de stabilité. En d'autres mots, la Commission n'aurait pas le pouvoir d'imposer des sanctions aux États qui violeraient les dispositions du nouveau Pacte (sauf décision contraire du Conseil statuant à la majorité qualifiée), mais elle pourrait uniquement adresser des recommandations au Conseil qui devrait statuer de manière positive en faveur de l'imposition de sanctions. Or, l'expérience de la procédure des déficits excessifs au moment de la Commission Prodi a déjà montré que les Ministres des finances ne sont pas prêts à mettre en minorité le ou les pays en infraction, surtout s'il s'agit de « grands » États membres. Pourtant, l'incapacité de sanctionner le dépassement par certains pays du seuil de 3 % du PIB a été à l'origine de la souplesse introduite dans le respect de la même règle, ce qui a facilité le non-respect du seuil par plusieurs États membres en période de crise économique. Par conséquent, les propositions de la Commission en matière de gouvernance économique vont plus loin que celles de la Task-force de M. Van Rompuy en prévoyant la possibilité d'imposer aux États membres en infraction aux règles des sanctions quasi-automatiques fondées sur le non-respect de critères objectifs et non pas sur des critères « politiques » difficiles à faire respecter.

Une conclusion analogue pourrait s'appliquer aux propositions visant à renforcer la coordination des politiques économiques en tant que complément nécessaire de la monnaie unique. Plusieurs économistes réputés défendent la thèse qu'une Union monétaire sans politique économique commune ne survivra pas longtemps, à moins de mettre en place au sein de l'Union des mécanismes complémentaires visant à contrecarrer la spéculation financière internationale. A cette fin, ces économistes préconisent soit la création d'un mécanisme de solidarité automatique qui jouerait en faveur des pays en difficulté financière, soit la création d'Euro-bonds permettant aux Institutions de l'Union d'intervenir sur les marchés, soit les deux instruments à la fois. Or, les « propositions » faites par certains États membres en la matière (par exemple celle de M. Jüncker et de M. Tremonti) ont été jusqu'à présent rejetées par les gouvernements allemand et français sans qu'un véritable débat n'ait pu s'instaurer au sein de l'Union. Il est vrai que des propositions émanant de la Commission européenne se heurteraient aux mêmes difficultés politiques, mais le propre de la méthode communautaire est que ces propositions seraient placées à l'ordre du jour des sessions du Conseil, voire du Conseil européen, qu'elles feraient l'objet de résolutions votées par le Parlement européen et qu'elles ne pourraient pas être écartées d'un revers de la main par deux États membres, fussent-ils deux grands pays. L'on pourrait rappeler à cet égard le cas du Projet Galileo, où la proposition de la Commission avait suscité dès le début l'opposition d'au moins trois États membres, dont deux « grands » pays (Allemagne et Royaume-uni). Pourtant, la Commission a insisté sur sa proposition et a fourni des réponses successives à toutes les questions/réserves formulées par les États contraires au projet (notamment sur le recours au financement privé). Finalement, après des années de négociation, la Commission, appuyée par le PE, a eu gain de cause sur le projet au nom de l'intérêt européen.

Le budget européen et les nouvelles ressources propres

Le Traité stipule que le budget européen soit établi par l'autorité budgétaire (Parlement européen et Conseil), dans le respect du cadre financier pluriannuel, sur la base d'une proposition de la Commission. Il revient à celle-ci de proposer les dépenses à financer chaque année dans la limite des ressources propres disponibles. La Commission dispose aussi du droit de proposer des nouvelles catégories de ressources propres tout comme il lui revient de saisir le Conseil et le PE du document qui servira de base à la négociation du nouveau cadre financier pluriannuel.

Cette procédure risquerait d'être faussée si les États membres devaient négocier entre eux aussi bien le budget annuel que le cadre financier pluriannuel sans disposer de propositions de la Commission visant à identifier l'intérêt général européen. C'est pourtant ce qui risque de se passer dès lors que certains États membres (Allemagne, France, Royaume-uni, Autriche et Finlande) ont envoyé une lettre officielle aux Institutions de l'Union indiquant que le budget européen ne devra pas dépasser le taux d'inflation de l'Union jusqu'à l'année 2020. En d'autres mots, tout le travail d'analyse du budget de l'Union et de consultation des parties concernées sur les priorités de dépenses effectué par la Commission -et qui devrait déboucher sur sa « proposition » de nouveau cadre financier pour les années 2014 / 2020- risque d'être mis en cause par une position de négociation définie d'avance par certains pays contributeurs nets au budget de l'Union. Si l'on traduisait en termes de politiques la position de ces États membres, celle-ci aboutirait à figer la structure actuelle du budget de l'Union car la France voudra préserver les dépenses agricoles, l'Allemagne s'opposera à l'augmentation des dépenses liées à la cohésion et le Royaume-uni voudra maintenir son rabais. Or, il apparaît clairement que, si l'Union voulait utiliser les nouvelles compétences octroyées par les mêmes États membres dans le Traité de Lisbonne et atteindre les objectifs de la Stratégie 2020 -pourtant approuvée par le Conseil européen- elle devrait disposer d'un budget largement supérieur à l'actuel.

Il suffit de songer à la politique de recherche de l'Union car les États membres n'ont aucune chance d'atteindre le seuil des 3 % du PIB consacré à la recherche en 2020 dans la situation actuelle de raréfaction des ressources publiques nationales. L'intérêt général européen exigerait ainsi non seulement une augmentation conséquente du budget de l'Union mais également la création d'une nouvelle ressource propre qui permettrait de donner une nouvelle flexibilité au budget de l'Union au moment où les budgets nationaux ne pourront pas prendre en charge des nouvelles dépenses en raison de la discipline budgétaire qu'ils devront respecter.

Une politique énergétique de l'Union

Le Traité de Lisbonne stipule dans son article 194 (TFUE) que la politique de l'Union dans le domaine de l'énergie vise entre autres, dans un esprit de solidarité entre les États membres, à assurer la sécurité de l'approvisionnement énergétique dans l'Union. Cet objectif devrait être réalisé par des mesures adoptées selon la méthode communautaire (proposition de la Commission, décision du Conseil à la majorité qualifiée et codécision avec le PE, sauf pour les mesures fiscales). Or, le Conseil européen discute dès à présent une stratégie énergétique pour l'Union concernant à la fois l'achèvement du marché intérieur de l'énergie, la sécurité de l'approvisionnement ainsi que l'action extérieure de l'Union vis-à-vis de ses principaux partenaires. Certes, des orientations politiques émanant des Chefs d'État et de gouvernement seraient fort utiles pour encourager la Commission à proposer des mesures législatives et, si possible, des projets d'accords avec les pays tiers concernés.

Toutefois, il ne faut pas sous-estimer le risque que les orientations politiques des Chefs d'État correspondent au minimum dénominateur commun entre les intérêts différents des pays producteurs et des pays consommateurs de ressources énergétiques. Par exemple, l'Union pourrait avoir besoin de mettre en place une véritable Agence d'approvisionnement énergétique chargée d'exécuter les accords conclus entre-temps par l'Union avec les pays producteurs, ce qui permettrait de libérer progressivement certains pays de l'Union de leur dépendance énergétique vis-à-vis de ces pays (conformément d'ailleurs à l'esprit de solidarité entre les États membres inscrit dans le Traité). Or, cet objectif sera-t-il réalisable à travers la méthode intergouvernementale ou ne faudrait-il pas avoir recours à la méthode communautaire qui a permis, par exemple, la mise en place d'une politique commune de la pêche (malgré la divergence d'intérêts entre les pays disposant de ressources halieutiques et les autres) et la réalisation du Projet Galileo déjà rappelé ci-dessus ?

Conclusions

Les conclusions du Conseil européen de décembre 2010 en matière de gouvernance économique innovent le cadre institutionnel de l'Union en ce sens qu'elles prévoient de modifier l'art.136 du Traité de Lisbonne en confiant aux États membres de la Zone euro la compétence d'instituer un mécanisme de stabilité qui sera activé si cela est indispensable pour préserver la stabilité de la Zone euro dans son ensemble. Indépendamment des doutes déjà exprimés par plusieurs économistes sur le caractère suffisant de cet instrument pour sauvegarder la monnaie unique, cette disposition introduit un élément novateur dans le système institutionnel de l'Union en introduisant une compétence intergouvernementale dans un cadre régi, pour l'essentiel, par la méthode communautaire. Bien entendu, l'on sait pertinemment que cette solution vise à éviter un nouveau transfert de compétences aux Institutions de l'Union qui ne pourrait pas faire l'objet d'une procédure simplifiée de révision du Traité et impliquerait probablement le recours au referendum dans certains États membres. Toutefois l'Union européenne ne pourrait pas être enfermée à l'avenir dans ses compétences actuelles si la nécessité de les élargir devait apparaître au grand jour.

D'autre part, le recours à la méthode intergouvernementale en matière de gouvernance économique ou dans les autres matières citées précédemment risque d'entrer en conflit avec les compétences déjà attribuées par les Traités aux Institutions de l'Union et de conduire à des décisions fondées sur le minimum dénominateur commun, voire sur les intérêts prédominants de certains États membres (voir ci-dessus). En revanche, ce qui précède confirme, nous semble-t-il, le caractère plus équilibré et plus satisfaisant pour l'Union de la méthode communautaire et, à l'intérieur de celle-ci, du rôle joué par la Commission dans l'identification de l'intérêt général de l'Union.

Comme disait Jean Monnet dans ses Mémoires, « Mettre les gouvernements en présence, faire coopérer les administrations nationales part d'une bonne intention, mais échoue sur la première opposition d'intérêts s'il n'existe pas l'organe politique indépendant capable de prendre une vue commune et d'aboutir à une décision commune ». Cette affirmation, tirée d'une longue expérience de la coopération intergouvernementale pratiquée par Jean Monnet, nous semble encore pertinente dans la phase actuelle du processus d'intégration européenne.

Paolo PONZANO
Conseiller spécial du Vice-Président Sefcovic ; Senior Fellow à l'Institut universitaire européen de Florence