Presse fédéraliste

Évaluation critique du « modèle Meloni

Alberto Majocchi — 2026-01-27T20:54:59Z

De nombreux journaux italiens, la plupart insérés dans une aire culturelle de centre-droit, mais aussi certains journaux étrangers, parlent avec enthousiasme du succès du « modèle Meloni ». La réalité est cependant fort différente. L'actuel gouvernement est aux commandes depuis maintenant trois ans, ce qui permet d'évaluer avec assez de justesse les résultats obtenus sur les terrains politique et économique. Premier constat : aucun des grands objectifs annoncés comme prioritaires dans le programme du gouvernement n'ont été atteints.

En matière institutionnelle, la réforme du « Premierato » est dans une impasse. Elle vise à renforcer fortement les pouvoirs de l'exécutif avec l'élection directe du Président du Conseil, une prime à la majorité pour la coalition arrivée en tête des élections, et, surtout, une réduction drastique des pouvoirs dévolus au Président de la République. En effet, l'actuel titulaire de la fonction, Mattarella, a représenté ces dernières années un rempart efficace pour protéger les libertés des citoyens et pour freiner les poussées autoritaires du gouvernement. Or, Meloni considère que Mattarella, en tant que garant du respect de la Constitution, lui est hostile, et ce dernier est attaqué dans la presse de droite, qui émet l'hypothèse fausse que le Quirinal comploterait pour renverser le gouvernement. Or, le gouvernement Meloni goûte peu les échanges avec les journalistes, n'autorise guère les questions dans les rares conférences de presse qu'il organise, et œuvre à contrôler les organes de presse pour faire taire les voix critiques en leurs seins.
La réforme de la justice a été approuvée par la Chambre et le Sénat, mais n'a pas obtenu la majorité des deux tiers de voix favorables. Or, cette majorité qualifiée était nécessaire étant donné qu'il s'agissait d'une réforme constitutionnelle. Elle doit donc être validée par référendum. La réforme prévoit, outre la séparation des carrières, la création de deux conseils supérieurs de la magistrature (CSM), un pour les ministères publics, l'autre pour les magistrats du Siège. L'exécutif pourrait, à travers le nouveau CSM des magistrats du Parquet, essayer de contrôler le déclenchement d'actions pénales contres des personnes favorables au gouvernement, alors que ces actions sont aujourd'hui obligatoires quand les délits sont notifiés.
Sur le plan des valeurs civiles qui servent de fondement à la Constitution de la République italienne, il convient de rappeler que la Présidente Meloni ne s'est jamais déclarée publiquement antifasciste, contrairement à Gianfranco Fini, fondateur de l'Alliance Nationale (formation à l'origine des Frères d'Italie, le parti de Meloni), qui avait qualifié le fascisme de « mal absolu ». Certains de ses ministres se sont distingués, au-delà de leurs incompétences manifestes, pour s'être référés, de façon plus ou moins ostentatoire, au régime fasciste.

Le danger d'une invasion migratoire venue d'Afrique ou d'Asie est annoncée de manière répétée alors que le nombre d'immigrés en 2024 était plus faible que l'année précédente. Mais se référer à ce péril présumé aide à justifier le durcissement de mesures de sécurité intérieure adoptées au détriment des libertés des citoyens, bien que le nombre de vols et de meurtres ait diminué au cours de la dernière décennie.
Enfin, sur la politique étrangère, le gouvernement Meloni suit une voie ambigüe, en général pro-Trump et antieuropéenne ; en témoignent le refus d'abandonner le vote à l'unanimité, et l'opposition, tant à l'idée d'un endettement commun qu'à des ressources propres pour l'Union.
Jusqu'ici, le bilan du gouvernement Meloni sur le plan politique ne présente guère d'aspects positifs : empoisonnement du climat politique, tant à cause d'attaques répétées contre les corps intermédiaires de sensibilité politiques différentes qu'en raison de la tentative constante de faire taire les voix discordantes.

Parlons économie : le modèle Meloni, souvent cité à l'étranger comme le symbole d'une croissance équilibrée, n'a guère produit de résultats positifs. Le démarrage des travaux du pont sur le détroit de Messine, œuvre phare du nouveau régime est toujours annoncée sans que jamais rien de concret ne se produise. Dernièrement, le projet a été bloqué parce que jugé négativement sur de nombreux points par la Cour des Comptes. Même l'utilisation de l'énorme somme de fonds européens attribuée à l'Italie dans le cadre de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR), soit 194,4 milliards (9% du PIB), n'a pas permis de relancer l'économie.
Dans ses prévisions d'automne, la Commission européenne estime que la croissance devrait ralentir pour atteindre 0,4% en 2025 avec des exportations nettes réduites de 0,7% et une demande interne qui contribue pour 1%, stimulée par les investissements consécutifs aux fonds européens. Pour 2026 et 2027, elle prévoit une croissance encore modeste, autour de 0,8%. Le rythme de la croissance de l'emploi, une fois que les effets positifs des investissements européens seront épuisés, se réduit à 1% pour 2025, 0,5% pour 2026, et 0,7% pour 2027. L'inflation demeure contenue en 2025/2026 grâce à la contraction relative des prix de l'énergie, pour ensuite revenir vers 2% en 2027, en partie grâce à l'insertion du logement et des transports dans le système européen de contrôle des émissions de CO2.

Sur le plan des finances publiques, le déficit devrait descendre à 2,6% du PIB en 2027, tandis que le taux d'endettement devrait atteindre les 137,2%, au vu des excédents primaires prévus encore insuffisants à compenser l'impact différentiel entre taux d'intérêt et taux de croissance. En définitive, il est difficile de voir un succès dans une croissance permanente de seulement 1% malgré l'énorme flux de ressources du FRR (en 2024 et 2025, il s'agit d'une contribution annuelle de 30 milliards d'euros, presque un point et demi de PIB). Il est même singulier que la consommation privée continue d'augmenter à un rythme modéré eu égard à l'incertitude persistante incitant les ménages à augmenter leurs épargnes.
D'une manière générale, on peut juger favorablement la politique de réduction des déficits menée par le ministre de l'Économie Giorgetti (déjà ministre du développement économique sous le gouvernement Draghi), qui a permis d'assurer la stabilité financière, au prix toutefois de mesures d'austérité ayant aggravé l'augmentation de la pression fiscale, et la réduction des services publics, en particulier à destination des plus modestes. D'autre part, le gouvernement Meloni s'inspire des principes de l'ordo-libéralisme se fiant au marché et prône la réduction de l'intervention publique, en particulier dans le domaine social dans le but de relancer l'économie. Il en résulte une augmentation de l'emploi de basse qualité et une augmentation des inégalités de revenus, en particulier devant les mesures fiscales.
En période de forte inflation, les salaires tendent à croître, mais moins que les prix, donc le pouvoir d'achat baisse (on estime cette baisse à 9% pour l'année 2021). Par conséquent, les citoyens payent des impôts plus élevés alors qu'ils sont plus pauvres, et les gouvernements accroissent leurs recettes. Ce drainage fiscal est un impôt occulte dû à la seule inflation et non à un accroissement de la richesse réelle, alors que la transparence publique exigerait que les augmentations d'impôts se fassent via une décision législative et non avec des mécanismes automatiques « invisibles ». En vérité, le gouvernement Meloni présente sa politique fiscale comme étant en faveur des revenus les plus modestes, mais mène un drainage fiscal s'élevant à 2,474 milliards d'euros, alors que les allègements fiscaux prévus par les réformes ne représentent que 1,445 milliards d'euros, soit un écart de 1,029 milliards d'euros au détriment des salariés. Dans le projet de bilan 2026, les exonérations dues aux réformes fiscales concernent surtout les revenus les plus élevés : pour ceux supérieurs à 50 000 €, ils vont de 440 à 28 millions d'euros.
En Italie, le caractère dégressif du système fiscal vient de ce que les revenus du capital, perçus principalement sur les plus fortunés, sont faiblement taxés, alors que la TVA est prélevée majoritairement sur les personnes les plus pauvres dépensant davantage pour leurs consommations en proportion de leurs revenus. La progressivité de l'IRPEF ne suffit donc pas à compenser la dégressivité du système fiscal dans son ensemble. La politique du gouvernement Meloni n'a pas changé cet état de fait.

L'augmentation du taux d'emploi est présentée en fanfare comme un succès majeur de l'actuel gouvernement italien. Et en effet, les prévisions de l'ISTAT montre une augmentation de l'emploi de 1,1%. Cependant, le taux d'emploi en Italie demeure en-dessous de la moyenne de l'OSCE (62,9% contre 70,4% au premier trimestre 2025). Quant à la qualité de l'emploi, le salaire moyen pour un couple sans enfant où les deux conjoints travaillent, est de 24 800 € (la moitié d'un couple hollandais), et, de plus, selon l'ISTAT, 4,2 millions d'Italiens ne travaillent qu'à temps partiel. En outre, il y a 2,77 millions de contrats à durée déterminée et 290 000 travailleurs intermittents. L'on en conclue que si l'emploi a augmenté, il s'agit avant tout des emplois précaires.
En Italie, les 1% les plus riches se sont enrichis davantage, passant de 6,2% de la richesse nationale en 1981 à 12,3% en 2023. Les 50 000 contribuables, comptant parmi les 0,1% les plus riches du pays, avec des revenus annuels moyens dépassant le million d'euros, détiennent 4,5% de la richesse nationale. La montée des inégalités est accrue par un système fiscal de moins en moins progressif, le taux d'imposition augmentant des revenus les plus faibles aux classes moyennes, mais devenant profondément dégressif pour les revenus supérieurs à 80 000 € annuels. Résultat : pour 0,01% des contribuables italiens gagnant plus que 500 000 € annuel le taux effectif descend jusqu'à 36% du revenu, inférieur au taux général qui est de 40%. La lutte contre les inégalités liées à un système fiscal et encore plus à la diminution des ressources destinées à l'État-providence (éducation, santé, handicap, vieillesse, cohésion territoriale, logement social, crèches) ne fait pas partie des priorités du gouvernement Meloni. La proposition de mise en place d'une taxe patrimoniale, similaire à ce qui a été proposé en France (approuvée par l'Assemblée Nationale, rejetée par le Sénat) se justifierait dans la mesure où résident en Italie 71 milliardaires jouissant de patrimoines dont le total s'élève à 299 milliards d'euros, soit 14% du PIB italien.
Si on introduisait un prélèvement complémentaire de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, de manière à ce que ces milliardaires payent une contribution d'au moins 2% de leurs propres richesses, les recettes s'élèveraient à 6 milliards d'euros. Ce ne serait certes pas suffisant pour résoudre les déséquilibres, mais cela donnerait à l'opinion publique le sentiment que le gouvernement agit pour une plus grande équité. Sur ce point, le gouvernement Meloni a eu une réaction épidermique, faisant croire que cette « taxe Zucman » serait un nouvel impôt sur le patrimoine alors qu'il s'agit d'un complément d'impôt sur le revenu.

En définitive, même si les observateurs internationaux mettent l'accent sur les quelques résultats positifs du gouvernement Meloni (déficit en baisse, excédents primaires, confiance relative des marchés favorisant une stabilité sur les courts et moyen termes), les problèmes plus graves auxquels est confrontée l'économie italienne ne sont toujours pas résolus quand ils ne se sont pas aggravés. Avec une croissance de 0,4% sur l'année 2025 (mais nulle sur le dernier trimestre), l'Italie est bien en-dessous de la moyenne de la zone euro (1,2%), se situe à égalité avec la Hongrie et ne dépasse guère que l'Autriche et la Finlande. La baisse des salaires réels s'accompagne d'une pression fiscale plus élevée malgré l'engagement souvent réaffirmé de réduire les impôts, des millions de salariés gagnent moins de 1 000 € par mois et renoncent à se soigner par manque de ressources. Selon l'ISTAT, il existe 2,2 millions de familles en état de pauvreté absolue, soit 8,4% du total des familles résidant sur le territoire italien.
En plus de la baisse des dépenses sociales, qui pèse sur les citoyens les plus pauvres, il faut souligner la faiblesse de la politique industrielle incapable d'affronter efficacement les crises qui affectent la grande industrie (comme l'illustre la crise sans débouché de l'Ilva de Taranto, un des plus grands producteurs d'acier en Europe). Selon l'ISTAT, entre 1995 et 2023, la productivité du travail en Italie a cru modérément, 0,4%, contre 1,5% en moyenne dans l'Union européenne. Quant aux transitions écologique et numérique le gouvernement Meloni se révèle incapable de les affronter.

Enfin, un jugement d'ensemble sur les résultats obtenus par le gouvernement Meloni ne peuvent pas faire l'impasse du constat qu'il s'agit d'un gouvernement « à droite toute », qui prend comme modèle les Êtats-Unis de Trump, qui ne croit guère dans l'approfondissement de l'unification européenne, s'oppose au vote à majorité qualifiée dans l'Union, ainsi qu'à la levée de ressources propres par cette dernière. Le souci de son électorat l'empêche d'affronter avec détermination des défis comme la faiblesse de la structure industrielle, la précarité de l'emploi, la baisse des salaires réels, et la réduction des dépenses sociales. Les écarts entre les classes sociales augmentent et les tensions qui découlent de l'aggravation des conditions de vie des citoyens les plus modestes se renforcent, même si elles ne montent que rarement à la surface. Mais la « vieille taupe de Hegel » avance en souterrain, et ces tensions exploseront tôt ou tard. Le danger d'une telle explosion ne peut être évité qu'avec un renforcement du rôle de l'Union européenne, une Union pacifique, verte, et juste, et avec un renversement de la majorité qui gouverne l'Italie aujourd'hui. Il revient aux électeurs de montrer, déjà au prochain référendum sur la justice, que l'époque a changé.

Après le tsunami du coronavirus, le temps des Eurobonds est venu

Alberto Majocchi , Alfonso Iozzo — 2020-07-20T08:07:00Z

« La dette publique, si elle n'est pas excessive sera une bénédiction pour la Nation. Elle sera un ciment de notre union. Elle rendra en outre nécessaire un impôt à un taux qui, sans être confiscatoire, sera un encouragement pour l'industrie » (Alexander Hamilton, 1781).

Concernant les conséquences de la crise du Covid-19 sur les économies et les finances publiques des États membres de l'UE, plusieurs positions ont émergé qui appellent quelques observations préliminaires. En premier lieu, nous nous dirigeons désormais vers une approbation officielle des Eurobonds. Les manuels de finance publique mentionnent la possibilité d'émettre de la dette pour financer les conflits. La lutte contre le coronavirus est une guerre : le recours à la dette semble donc inévitable. La seule question est de fixer les modalités pour atteindre le meilleur résultat.

Pour financer les dépenses de santé liées à la pandémie, l'intervention de la BCE s'impose. Elle est en effet la seule capable d'agir immédiatement en achetant des obligations publiques en quantité autant que nécessaire pour juguler la pandémie. Nous n'avons pas ici le choix : dans l'urgence tout autre instrument serait inadéquat. La dette publique augmentera, mais tant que les taux d'intérêt demeureront faibles, elle restera soutenable même si elle suppose à terme des politiques d'austérité.

En ce qui concerne le financement de la reprise après la crise, à la différence de ce qui s'est passé après la deuxième guerre mondiale la reconstruction devra s'affranchir du vieux modèle de développement fondé sur des industries polluantes et inventer une nouvelle économie sans carbone. Le financement de la transition se fera à travers plusieurs canaux et sous différentes conditions. Au démarrage, le financement de la transition écologique, le Green Deal, devrait être confié la Banque Européenne d'Investissement (BEI), appelée à devenir la Banque du climat selon le président von der Leyen.
Un deuxième canal de financement concerne les niveaux inférieurs de gouvernement, en particulier les communes qui joueront un rôle décisif dans la mise en place du Green Deal (voir les transports publics, la transformation énergétique des bâtiments, la « mobilité douce », les pistes cyclables, l'urbanisme). Dans ce cas, le financement reviendra au Mécanisme Européen de Stabilité (MES) qui émettra des « titres écologiques » (Sustainable Bonds et non plus des Stability Bonds) qui ne seront donc plus destinés à sauver des États faillis mais à réorienter l'économie sur la voie du développement durable. Les fonds récoltés serviront à faire des prêts à un faible taux. La seule conditionnalité portera sur la compatibilité écologique des investissements ainsi financés. Le MES se financera lui-même sur le marché en émettant des titres assortis de la clause du « senior creditor ». Ces titres seront des actifs financiers sûrs, aptes à satisfaire les besoins toujours croissant du marché mondial des capitaux.

La sortie de la pandémie coïncidera avec le début de la mise en place du modèle économique envisagé dans le Green Deal, lequel exigera des investissements énormes. L'émission des titres qui serviront à les financer sera soumise à deux conditions : a) les investissements devront accroître les actifs publics de telle sorte que les revenus qui en résulteront puissent à la fois rembourser la dette et générer une richesse nouvelle qui servira au bien-être futur de la population européenne (comme le Fonds souverain norvégien basé sur les ressources pétrolières du pays) ; b) l'émission des titres devra être garantie par une capacité fiscale autonome de l'UE. Le plus raisonnable consisterait à étendre le marché des droits à polluer (taxe carbone) à des secteurs dont il est actuellement exclu. Les nouveaux permis mis aux enchères abonderaient le budget de l'UE. En outre, une taxation carbone des produits importés devrait être introduite aux frontières de l'UE, abondant également le budget puisque les droits de douane sont déjà une ressource de l'UE.

Le tsunami du coronavirus devrait ainsi déboucher sur une nouvelle organisation économique et financière de l'UE, orientée prioritairement vers la mise en place du Green Deal et financée principalement par des titres garantis sur ses ressources propres, renforçant ainsi sa capacité financière autonome.

Après le Pacte budgétaire, la croissance

Alberto Majocchi — 2013-05-24T10:25:00Z

Après l'approbation du Pacte budgétaire, le Président de
la Banque centrale européenne (BCE), Mario Draghi a
proposé un pacte pour la croissance, reprenant ainsi un
thème de fond de la campagne électorale de François
Hollande. Une fois garanti que les Etats membres de
l'eurozone ne pourront pas recourir à l'endettement pour promouvoir des politiques nationales de soutien de la
demande, il semble qu'il y ait désormais un large
consensus sur le fait que l'Europe doive prendre en
charge le financement d'un plan de développement pour
relancer l'économie. On a donc pris conscience qu'une
politique de rigueur est nécessaire, mais non suffisante.

Dans la perspective d'un développement durable, le
moteur principal de la croissance est représenté par les
investissements publics pour la production, non
seulement de biens matériels -les infrastructures
(transports, énergie, haut débit) que la Banque
européenne d'investissements devra prendre en charge à
travers l'émission de project bonds, mais aussi
immatériels, en particulier les investissements pour la
recherche fondamentale et l'enseignement supérieur et
destinés à soutenir l'innovation technologique afin de
garantir un accroissement de la productivité et de la
compétitivité de l'industrie européenne désormais arrivée
au seuil de la frontière technologique. Et il faut aussi
promouvoir la production de biens publics pour faire face
aux besoins des citoyens, non satisfaits par le marché
(protection de l'environnement, préservation des
ressources naturelles et des biens culturels, services à la
personne, surtout des couches les plus défavorisées).

Mais cette relance des investissements publics et plus
généralement de la demande publique s'oppose, en
Europe et dans les Etats membres, aux contraintes du
budget. Pour financer la croissance et favoriser la
transition vers une économie durable, il faut introduire
une taxe carbone en augmentant le prix des combustibles
fossiles dans une mesure proportionnelle au contenu de
carbone, favorisant ainsi le recours à des sources
d'énergie alternatives.

Le volume du budget nécessaire pour financer le New
Deal européen ne devra donc pas dépasser, à moyen
terme, les 2 % du PIB et cette augmentation devra être
accompagnée d'une contraction parallèle des budgets des
Etats membres en transférant à l'Union des dépenses
(dans les secteurs de la défense, de la politique
extérieure, de la recherche) qui peuvent être réalisées
avec des économies financières notables en utilisant les
économies d'échelle possibles au niveau européen.
Le budget, financé par de véritables ressources propres
(en plus de la taxe carbone, par une nouvelle taxe sur les
transactions financières) devra être géré par un Trésor
fédéral, responsable de la réalisation du plan et de la
coordination de la politique économique des pays
membres et qui devra être soumis au contrôle
démocratique du Parlement européen et se situer dans le
cadre d'un gouvernement représentatif de la volonté
populaire. Le Conseil européen doit fixer rapidement le
rythme des différentes étapes et surtout la date définitive
de départ de l'Union fiscale.

L'Union économique et monétaire serait ainsi réalisée,
avec un premier embryon de gouvernement démocratique
européen limité pour l'heure à l'économie ; mais dans la
perspective de compléter la fédération par la
reconnaissance de nouvelles compétences dans le secteur
de la politique extérieure et de la défense.

Alberto Majocchi

Professeur de science des finances à l'Université de
Pavie, Conseiller du Centre d'études sur le
fédéralisme - Rome

Traduit de l'italien par Jean-Luc Prevel - Lyon

À propos des décisions prises par la réunion des Chefs d'État et de gouvernement de la zone euro (Bruxelles, 21 juillet 2011) concernant la crise financière en Grèce et le renforcement des instruments européens pour la gouvernance financière

Alberto Majocchi — 2012-08-17T09:56:00Z

Lors de la réunion des Chefs d'Etat et de gouvernement
de l'Eurozone, tenue à Burxelles le 21 juillet 2011, les
sommes disponibles auprès du Fonds Européen de
Solidarité Financière (FESF) [1] ont été considérablement
augmentées -jusqu'à 40 milliards d'euros- et, de plus, la
possibilité a été ouverte d'acheter les obligations de tout
pays de la zone euro sur le second marché (ainsi que la
possibilité d'améliorer substantiellement les termes
auxquels ces prêts peuvent être accordés et d'en reculer
les dates d'échéance).

Ces décisions mênent à une transformation radicale du
FESF qui, de simple instrument pour accorder des prêts
afin d'éviter la mise en défaut de pays confrontés à une
crise de leur dette souveraine, tend dorénavant à acquérir
les caractéristiques d'un prêteur de dernière instance,
susceptible d'acquérir des titres publics y compris au
second marché afin de défendre leur valeur et de réduire
le fardeau de la dette (les titres sont dévalués et ainsi
achetés à un cours plus bas que leur valeur initiale. En
conséquence, les pays vulnérables deviennent débiteurs
du FESF pour un montant inférieur à la valorisation
nominale.

Un nouveau pas sera franchi, sur le plan insitutionnel,
avec la transformation du FESF en Mécanisme Européen
de Stabilité (MES), une institution intergouvernementale
fondée par le Traité signé par les pays de l'eurozone. Le
MES sera dirigé par un Comité de gouverneurs
comprenant les Ministres des finances et adoptera ses
décisions à la majorité qualifiée. Seuls l'accord et les
termes d'un prêt à un pays économiquement en difficulté
et la modification de l'importance et de la composition
des instruments mis à disposition du MES devront être
adoptés selon la procédure de l'accord mutuel (mutual
agreement) ce qui signifie qu'une telle décision
réclamerait l'accord unanime de tous les pays participant au vote et que, donc, l'abstention de l'un de ces
pays n'annulerait pas la décision.

Beaucoup de limites demeurent dans cette nouvelle
institution étant donné que toute décision concernant
l'attribution de fonds dépendra de l'accord unanime des
gouvernements participant à la décision. De plus, les
prêts seront accordés à des taux d'intérêt élevés (le coût
du prêt plus 200 points de base) et conditionnés à une
correction fiscale qui aura un coût social élevé et sera de
même irréaliste tant qu'il n'y aura pas de politique au
niveau européen pour assurer un retour à la croissance.
Mais, dans la mesure où cette évolution sera perçue par le
marché comme une étape vers la création d'un réel
système fiscal fédéral, basé sur un Trésor européen
responsable pour définir et mettre en application les
lignes générales de la politique économique et pouvant
s'appuyer sur un budget fédéral doté de ressources
propres et en mesure de lancer des obligations
européennes pour financer un plan européen de
croissance, il sera possible de garantir immédiatement la
stabilité des pays les plus faibles et, avec comme résultat,
de réduire l'écart avec les obligations des pays les plus
forts de la zone euro, comme cela avait été le cas en 1990
avec la réduction des taux d'intérêt des pays désireux de
réunir les conditions leur permettant de rejoindre la
monnaie unique.

Alberto Majocchi
Président du Institute for Studies and Economic
Analyzes - Rome
_
Traduit de l'anglais par Jean-Francis Billion - Lyon

[1] Le Fonds Européen de Stabilité Financière est une
société qui établit des obligations (bonds) et
d'autres instruments de dette sur le marché,
garantis par les Etats membres, afin d'offrir un
soutien financier aux Etats membres ayant des
difficultés à emprunter ; de tels prêts sont
dépendants de l'adoption par les pays se les voyant
accorder de mesures d'austérité.

Plan européen de reprise, obligations de l'Union et réforme budgétaire

Alberto Majocchi , Alfonso Iozzo — 2011-10-13T09:46:00Z

1) Le premier faible signe de reprise apparu en Europe après le tsunami financier qui a failli désorganiser l'économie mondiale, ne peut cacher le fait que la croissance prévue pour 2010 est encore assez modeste et qu'il faudra des années pour que les gens retrouvent les niveaux de revenus d'avant la crise. D'autre part, l'impact négatif de la baisse de revenu des impôts a produit des déséquilibres significatifs dans les comptes des finances publiques, rendant difficile la mise en place de politiques de croissance. Dans une union monétaire, une politique de stabilisation de l'emploi et des revenus, conduite au niveau national, produit aujourd'hui des effets très limités et doit nécessairement être soutenue par un plan d'interventions gérées au niveau européen. Une politique de croissance menée par un seul pays membre de l'Union européenne concentre les coûts —d'où l'augmentation de l'endettement des finances publiques— pour le pays qui la mène, tandis que les bénéfices en terme d'augmentation de la demande se transmettent dans une large mesure à l'étranger, dans les autres pays du marché intérieur européen. En présence d'externalisations positives significatives, la production d'une « stabilisation » de biens publics est donc peu optimale, dans la mesure où chaque pays trouve commode d'attendre que les autres prennent l'initiative pour éviter ainsi d'en assumer les coûts. La nécessité de lancer un projet européen pour stimuler l'économie dans cette phase difficile qui fait suite à la crise financière est généralement admise mais, face aux difficultés pour construire le support politique nécessaire dans un cadre institutionnel caractérisé par l'absence d'un gouvernement européen de l'économie, il y a toujours un désir fort d'essayer d'obtenir un résultat similaire avec des mesures de soutien prises au niveau national. Cependant, sur la base de l'expérience accumulée depuis le début de la crise, il semble tout à fait illusoire de penser qu'une coordination des politiques nationales pourrait apporter des résultats similaires à ceux qu'on pourrait obtenir à l'aide d'un plan européen de reprise.

2) L'irruption de la crise a, en plus, mis en évidence qu'une phase de la croissance économique européenne était maintenant terminée. Le facteur décisif de la croissance était représenté par un développement technologique de type imitatif : principalement, il suffisait d'importer les meilleures technologies des pays les plus avancés pour augmenter la productivité et donc pour élever d'une manière continue le niveau de vie de la population. Mais l'Europe a maintenant atteint une frontière technologique et n'est plus à même de relancer le développement en important des technologies de l'étranger. Si elle veut recommencer à croître, l'Europe ne doit compter que sur ses propres ressources et en particulier sur une capacité forte et renouvelée d'innovation productive, de manière à promouvoir une augmentation de la productivité et sur sa capacité à rivaliser avec succès sur les marchés mondiaux. Nous ne sortirons pas de la crise avec une simple politique de soutien de la demande de biens de consommation ; c'est au contraire l'occasion de lancer une nouvelle phase de croissance de l'économie européenne, dans l'objectif de promouvoir un développement qui doit être soutenable sur les plans, économique, social et environnemental. Le moteur de cette nouvelle phase de développement sera alors l'investissement public qui aura des effets à court terme en soutenant la demande et l'emploi, mais aussi des effets à long terme sur le plan de l'offre en augmentant le revenu potentiel et en rendant le système économique européen plus compétitif.

3) Une croissance durable de l'économie européenne implique, en fait, une augmentation de la productivité qui, à son tour, requiert une série de mesures qui devront être prises et réalisées au niveau européen pour qu'elles soient efficaces, dans le cadre d'une évolution de l'économie mondiale qui apparaît aujourd'hui bien différente par rapport au passé. Une nouvelle révolution technologique a maintenant pris place et les États-Unis ont pu en tirer les plus grands bénéfices avec des taux de croissance très élevés dans la productivité et le rendement, tandis que les pays émergents nouvellement industrialisés rivalisent maintenant dans de nombreux secteurs (et pas seulement dans ceux à forte technologie) avec les pays qui disposent d'une industrialisation installée de longue date. Ainsi, l'Europe est coincée sur deux côtés et rencontre des difficultés pour trouver une voie nouvelle vers une croissance stable et durable. Aux États-Unis, l'augmentation de la productivité a été soutenue par un développement technologique qui a pris sa source et s'est accéléré grâce à la demande publique, issue particulièrement du secteur de la défense qui a fait des investissements d'une nature très novatrice. Mais un tel élément moteur ne peut pas être envisagé en Europe où les dépenses militaires sont nécessairement limitées après l'expérience tragique du nationalisme et les ruines causées par la seconde guerre mondiale.

4) La croissance des investissements est cependant liée à la nécessité de lancer un plan qui mette en avant un développement soutenable et améliore le niveau de vie des Européens à travers des projets de dépenses pour la recherche et pour un niveau d'éducation plus élevé, l'amélioration du réseau d'infrastructures matérielles et immatérielles, la promotion d'une énergie efficace et l'utilisation d'énergies renouvelables, le soutien à une mobilité douce et qui garantisse la conservation du patrimoine des richesses artistiques et naturelles et favorise la rénovation urbaine. Mais la mise en oeuvre d'un tel plan est bloquée d'un côté par les contraintes pesant sur les budgets nationaux et de l'autre par la dimension limitée du budget européen et l'incapacité de prendre des décisions constructives dans une structure institutionnelle de type confédéral comme celle qui domine encore au niveau européen. Le plan de reprise pourra être financé par l'émission de titres de la Banque européenne d'investissement (BEI) dans la mesure où il s'agit d'investissements dans des infrastructures ou dans des projets susceptibles de générer des revenus sur le marché, tandis qu'il devra être couvert par l'émission d'obligations garanties par le budget de l'Union, s'il s'agit de financer des dépenses ayant le caractère d'investissements visant à produire des biens publics européens. L'émission atteindra un montant égal à au moins un point de PIB de la zone euro —c'est à dire de l'ordre de 100 milliards d'euros— de manière à ce qu'elle ait un impact macro-économique significatif et une influence positive sur la confiance des familles et du monde des affaires.

5) Le soutien au développement en recourant à des obligations de l'Union, en plus des ressources budgétaires, a déjà été réalisé dans le passé par les institutions européennes. Dans les années 50, la CECA a financé par des obligations propres la reconversion de l'industrie charbonnière (qui représentait le problème énergétique de l'époque), tandis que dans les années 80, la Commission, sur proposition du Commissaire Ortoli intervint avec le NIC (Nouvel instrument communautaire) en soutien à la reconversion industrielle rendue nécessaire par les changements apportés par la crise du pétrole. Grâce au prestige de l'Union sur le marché mondial et le poids qu'avait à l'époque la monnaie européenne, les obligations de l'Union purent être émises à un taux d'intérêt bas et contribuer, tout en renforçant le marché financier européen en absorbant une partie du surplus de liquidités (ce qui constitue une de ses caractéristiques actuelle), à aider à attirer une grande part de l'épargne mondiale qui, alors qu'elle manque d'alternatives adéquates, continue à s'investir sur le marché américain, malgré la perte de valeur progressive du dollar. Si cette manoeuvre devait se réaliser pour le montant recommandé, le budget européen atteindrait un montant global égal à presque 2 % du PIB —comme cela avait été suggéré en 1993 par la commission d'experts chargée d'étudier le rôle de la politique fiscale dans une union économique et monétaire dans son rapport Stable Money-Sound Finances. Community Public Finance in the Perspective of EMU—, et il serait composé de deux sections : une section en crédit de capital, financée par des obligations de l'Union et destinée à financer le plan de développement, et une section en équilibre —en accord avec les règles de l'art. 310 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne—, qui finance la politique agricole et les politiques de redistribution et de cohésion. Dans le nouveau contexte de l'économie européenne —caractérisé par la nécessité d'une reconversion pour faire face au défi de la durabilité environnementale et du changement de la structure du marché mondial causée par la transformation de la demande, apportée par le pouvoir d'achat croissant des pays émergents et la nécessité qui en découle d'augmenter l'épargne des pays déjà développés— nous pouvons distinguer différentes modalités d'intervention qui peuvent être menées par l'action d'agences fédérales européennes.

6) L'expérience américaine montre comment il est possible pour le gouvernement, dans un système fédéral, de mobiliser d'énormes ressources pour soutenir la croissance économique, à condition que, dans le même temps, une transparence et une responsabilité entières soient assurées dans l'utilisation des fonds collectés au niveau fédéral. Les deux exemples les plus significatifs d'agences fédérales sont représentées par la Tennessee Valley Authority, instituée par Roosevelt comme un instrument exemplaire du New Deal, et dans la période après la seconde guerre mondiale, par la NASA, instituée pour faire face à la compétition avec l'URSS dans la course pour l'espace, qui fut plus tard à l'origine des grands progrès dans les technologies de l'information dont le symbole emblématique est la Silicon Valley. Un système d'agences fédérales permettrait, d'une part de laisser entre les mains des institutions politiques (la Commission, le Conseil et le Parlement) le choix des objectifs à poursuivre et les priorités pour leur mise en oeuvre et, de l'autre, de confier aux agences la mission de réaliser des programmes particuliers, en contrôlant les résultats et l'utilisation de l'argent public (ce qui serait très difficile à faire si les ressources investies faisaient partie du budget général). Un tel système a déjà été réalisé avec succès en Europe, d'abord avec la CECA, puis plus tard avec la BEI, où le Conseil des Gouverneurs (composé des Ministres des finances) donne les priorités, tandis que le Conseil des Directeurs (où siège un représentant de la Commission) met en oeuvre les décisions opérationnelles. Et, en fait, le succès de la BEI conduisit le Congrès américain à examiner une proposition pour instituer une banque nationale fédérale d'investissements qui tire justement son inspiration du modèle européen et cette proposition est soutenue avec détermination par l'Administration Obama.

7) L'activité historique de la BEI peut aujourd'hui aller main dans la main avec les agences créées conjointement par l'Union européenne, avec la même BEI, et des institutions financières publiques (Caisse des dépôts, Cassa Depositi e Prestiti, KFW, etc.) orientées sur le long terme, capables de s'associer au capital de compagnies concessionnaires de réseaux, comme dans le cas du fonds de la « Marguerite », actuellement dans une phase de démarrage. Les obligations de l'Union émises par ces agences peuvent être remboursées par les revenus de leurs investissements respectifs, même si c'est avec des plans de remboursement à long terme, compte tenu des caractéristiques de ce type de projets, auxquels les institutions du marché financier, orientées sur le court terme, ne peuvent pas apporter de réponses efficaces. De telles agences qui gèrent des biens publics présentant les caractéristiques de monopoles, sont en mesure d'imposer le paiement de droits (« taxes ») sur les opérateurs du marché qui utilisent de tels biens. Sur ce point, il faut considérer le fait que l'évolution technologique et les contraintes de la durabilité environnementale élargissent considérablement la nécessité des biens publics (il suffit de penser à la qualité de l'air dans les villes). Un exemple particulièrement significatif de projet commun est constitué par le projet « Galileo » pour l'utilisation des satellites mais il pourrait y avoir d'autres cas d'utilisation partagée de l'espace. L'instrument juridique auquel il faut recourir dans de tels cas, est l « entreprise commune » fourni par l'art. 187 du Traité de Lisbonne.

8) Pour ce qui concerne le financement de la recherche et de l'innovation, un véritable programme se substituant à l'échec de la Stratégie de Lisbonne lancée il y a dix ans, devrait identifier un nombre limité de projets stratégiques —comme l'ont fait les États-Unis avec la NASA— dans lesquels se concentreraient les ressources européennes communes. A côté du secteur de l'énergie et en particulier des nouvelles sources d'énergies renouvelables, il ne faut pas oublier la recherche médicale de base qui ne peut pas être entièrement laissée dans les mains des multinationales. Le financement de telles « agences » ne peut advenir que par une « garantie » de l'Union qui doit assurer à travers son budget, le remboursement des fonds récoltés avec les obligations de l'Union. Le projet, déjà mis en avant par Delors, de recourir à une taxe carbone européenne —repris aujourd'hui par la présidence suédoise— redevient donc d'une grande actualité.

9) L'augmentation du budget destinée à promouvoir le plan européen de développement, permettrait aussi de procéder à une première rationalisation (et donc à une réduction parallèle) des dépenses militaires des États membres avec la création d'un premier embryon d'armée européenne, comme le Ministre des Affaires étrangères allemand Westerwelle l'a récemment proposé lors de la Munich Security Conference, et à la création d'un Plan Marshall pour les pays qui bordent la Méditerranée pour promouvoir des processus de développement endogènes, capables de freiner le flux migratoire vers l'Union européenne, avec les problèmes sociaux qui y sont liés dans les pays d'immigration. Le fait est donc que, si l'augmentation des dimensions du budget reste initialement limitée à 1 % du PIB européen, l'ampleur du marché potentiel des obligations de l'Union est donc conditionnée par la dimension réduite du budget européen qui en garantit le service et le remboursement. En conséquence, dans la mesure où les exigences d'investissements à financer par la dette européenne sont destinées à croître dans les années prochaines, la nécessité de procéder à une réforme en profondeur du budget européen, s'accentue parallèlement.

10) Dans la perspective d'une réforme du budget européen, en mesure de garantir le financement des investissements prévus par un plan européen de développement, par l'émission de titres de dette publique, il faut donc prévoir le retour à un véritable système de ressources propres. En fait la soi-disant quatrième ressource n'est pas une véritable ressource propre, car elle n'est rien d'autre qu'une contribution nationale proportionnelle au PIB à laquelle devrait être substituée une sur-taxe européenne sur les impôts nationaux sur le revenu —qui ne seraient pas touchés par la réforme— versée directement par les citoyens au budget européen, de manière à garantir une plus grande transparence du prélèvement et, en même temps, renforcer la responsabilité de ceux qui prélèvent la ressource. Une nouvelle ressource pour le budget européen pourrait être assurée avec la relance de la proposition de Directive pour introduire une taxe carbone/énergie. Dans une situation dans laquelle les risques liés au changement climatique apparaissent désormais plus évidents et où la nécessité de substituer des sources d'énergie alternatives aux combustibles fossiles se manifeste d'une manière toujours plus urgente, un impôt proportionnel au contenu de carbone des sources d'énergie apparaît comme un instrument adéquat pour initier des processus vertueux d'économie d'énergie et de remplacement du fuel par des sources d'énergie renouvelables, en réduisant l'impact négatif sur l'environnement de la consommation d'énergie, en favorisant l'introduction de processus de production moins dévoreurs d'énergie et en promouvant ainsi la transition vers une économie low carbon. Cet impôt —dont la structure est préfigurée par la proposition de Directive approuvée par la Commission européenne en 1992, avec une recette prévue pour atteindre à plein régime 1 % du PIB européen— aurait donc un double objectif : financer le budget pour garantir le service de la dette et, en même temps, promouvoir la reconversion de l'économie européenne sur la voie du développement durable. L'impôt pourrait être introduit par l'Union d'une manière unilatérale —pour éviter la situation d'impasse provoquée dans chaque pays par la crainte que les autres partenaires se comportent en francs-tireurs et pour exercer une pression significative en vue d'atteindre un accord multilatéral pour l'après-Copenhague—, sans porter préjudice à la compétitivité vers l'extérieur de la production européenne qui serait alors accompagnée par un impôt compensatoire perçu sur les produits importés à la hauteur de celui qui pèserait sur les producteurs européens.

L'avènement d'un plan européen de développement, avec l'émission d'obligations de l'Union et l'introduction d'une taxe carbone/énergie pour garantir une augmentation des dimensions du budget européen et promouvoir la transition vers une économie soutenable, présente évidemment des difficultés du point de vue politique dans la mesure où il présuppose l'accord de tous les gouvernements. Au-delà des objections de principe de la part de pays, comme la Grande-Bretagne, qui s'opposent à toute initiative préfigurant un niveau européen de gouvernement de l'économie, il existe aussi une résistance de la part de l'Allemagne, dans la mesure où le gouvernement de Berlin croit que le coût d'une émission d'obligations de l'Union serait supérieur au coût des émissions allemandes. En réalité, le risque de défaut de certains pays de la zone euro a tiré vers le haut le niveau des taux et affaibli la valeur de la monnaie européenne, tandis que la crise de ces pays toucherait inévitablement les exportations allemandes qui représentent la principale composante dont dépend la croissance de la demande pour les entreprises allemandes. En réalité, comme l'a observé Tommaso Padoa Schioppa — une opinion similaire a été exprimée par Eichengreen —, la crise grecque n'a pas représenté, comme beaucoup l'ont soutenu, l'antichambre de la fin de l'euro ; au contraire, c'est justement quand la crise a frappé un pays et menacé l'euro que les gouvernements ont « commencé à comprendre que l'on ne pouvait plus faire sans un État de l'euro » et que s'est ouvert le processus pour conduire de l'Union monétaire —une monnaie sans État— à l'Union politique.

Alberto MAJOCCHI
Président du Institute for Studies and Economic Analyzes - Rome

Alfonso IOZZO
Membre honoraire du Bureau de l'UEF Europe - Turin

Traduit de l'italien par Jean-Luc PREVEL - Lyon