Presse fédéraliste

Le fédéralisme, source de malentendus - Plaidoyer pour la Fédération européenne

Pierre Jouvenat — 2021-04-25T10:00:00Z

Dans le débat public sur la construction européenne, évoquer le fédéralisme s'avère périlleux. Par ignorance ou mauvaise foi, le terme est le plus souvent utilisé comme repoussoir. Personnalités politiques, journalistes et citoyens agitent alors le spectre d'un nouveau super-État qui s'imposerait aux États-nations, voire les absorberait. Les Français en particulier, imprégné d'esprit jacobin, ne peuvent concevoir une gouvernance différente de celle de l'État traditionnel unitaire, centralisateur et bureaucratique. Ils s'imaginent ainsi une « Europe » toute puissante, intervenant sur tout, une dérive d'autant plus préoccupante que le pouvoir serait encore plus lointain que celui de Paris. Perte de souveraineté garantie.
Le langage fédéraliste est en partie responsable de cette confusion. Le terme « supranational » est souvent utilisé pour désigner le niveau supérieur d'une gouvernance multi-niveaux, alors que s'agissant de fédéralisme il serait moins anxiogène de parler tout simplement de « niveau fédéral » pour le différencier des autres niveaux, national, régional et communal. De même, les militants fédéralistes européens, mécontents d'une gouvernance qu'ils considèrent trop intergouvernementale et soucieux de promouvoir un véritable pouvoir communautaire, parlent fréquemment d'institutions « indépendantes des États membres » ou « autonomes », donc s'affranchissant des intrigues diplomatiques. Une terminologie certes conforme à la théorie fédéraliste, mais il serait sans doute plus pédagogue, pour évoquer le niveau fédéral, de parler d'institutions qui lui sont propres, distinctes de celles des États membres.

Ce qu'est vraiment le fédéralisme

Le principe de base est pourtant largement connu : union dans la diversité. Il s'agit donc d'unir, non d'unifier. Une fédération est une union de communautés politiques indépendantes rassemblées autour d'objectifs communs, mais qui conservent leur caractère distinct dans d'autres buts. Les entités fédérées conservent leur autonomie constitutionnelle, dans la seule limite des objectifs et principes fondamentaux de la fédération, tels qu'ils ont été librement consentis ; elles se réservent encore et surtout le droit de décider ensemble de la révision du pacte fédéral, selon les modalités qu'elles auront définies. La fédération n'est donc pas attentatoire à l'identité nationale. Une fédération n'existe pas par elle-même, elle est l'émanation des entités fédérées. Sans elles, elle disparaît.
Le pacte fédératif est un acte volontaire par lequel les parties conviennent d'une répartition des pouvoirs entre les étages de l'architecture fédérale. Il n'y a pas de dépossession de pouvoirs, car les entités fédérées participent à la formation de la volonté fédérale et de l'ordre commun. Mais le pouvoir au niveau supérieur s'exerce différemment. La fédération étant une union à la fois d'États et d'individus, elle se caractérise par son système bicaméral. Les États sont représentés à la chambre haute (conseil des États ou sénat) et les citoyens sont directement représentés à la chambre basse (chambre des représentants, parlement ou assemblée fédérale). Les deux chambres exercent conjointement le pouvoir législatif et contrôlent le gouvernement fédéral, organe exécutif. Le système fédératif crée donc un corps nouveau de gouvernants et d'agents, ainsi qu'un pouvoir judiciaire qui lui aussi est propre à la fédération. La relation entre les différents niveaux de gouvernement n'est pas de nature hiérarchique. C'est la coexistence de pouvoirs indépendants et coordonnés. Une pluralité des centres de pouvoir qui se limitent mutuellement, ce qui a pour effet que pouvoirs et contre-pouvoirs s'équilibrent.
Le tout est fondé sur le principe de subsidiarité, notion de base du fédéralisme : prendre les décisions au plus près de l'espace de vie du citoyen, ne devant être décidé aux niveaux supérieurs que ce qui apporte une valeur ajoutée en termes de cohérence et d'efficacité. La compétence des entités fédérées demeure la règle, celle de la fédération est l'exception. Cette dernière n'est pas une compétence de principe, mais une compétence d'attribution.
Cela étant, le fédéralisme exclut les égoïsmes nationaux et consacre le fait majoritaire. Les règles décidées communément s'imposent à tous. Le vote majoritaire, principe essentiel de la démocratie, s'applique à tous les échelons de la fédération. Aucune minorité ne peut dicter sa loi. C'est là la principale difficulté à concevoir le fédéralisme à l'échelle européenne, alors que le fait majoritaire est parfois contesté au niveau national déjà.
Qu'en est-il de la souveraineté ? Est-il vrai que le dépassement de l'État-nation conduit à une perte de souveraineté pour celui-ci ? Selon la pensée dominante, la souveraineté est indivisible. Elle est incarnée par le peuple. Avec le fédéralisme, on change alors d'échelle pour évoluer vers une vraie souveraineté, celle des peuples fédérés, la souveraineté fédérale, la seule permettant de s'imposer face aux défis de dimension globale. La pluralité des centres de pouvoir dans une fédération signifie que certains ont le dernier mot dans certaines matières, et que d'autres l'ont dans d'autres domaines. Il n'y a pas pour autant division de la souveraineté, car de fait la fédération se compose de trois éléments : le gouvernement fédéral, les gouvernements des entités fédérées, et les deux ensemble, c'est-à-dire la fédération. Il s'ensuit que le titre à exercer la souveraineté appartient à la fédération, soit au peuple fédéral. Cependant, pour utiliser une argumentation plus simple dans le débat courant, on soulignera que rien n'empêche que plusieurs autorités puissent concourir à l'exercice de la souveraineté. On parlera alors non pas de transfert de souveraineté (ce qui évoque la dépossession), mais de partage.

La meilleure forme de collaboration, un sujet de controverse

Face à la crise de l'État national confronté à la fois aux défis planétaires et aux revendications d'autonomie sur son propre territoire, quelle est la meilleure forme de collaboration ? Confédération ou fédération ? Décentralisation ou autonomie locale ?
La confédération, forme de coopération préférée des nationalistes, est une association d'États indépendants qui s'accordent sur ce qu'on peut appeler une « convention internationale » gérée par une conférence diplomatique permanente. Il n'existe ni pouvoir législatif, ni exécutif, ni tribunal commun. Chacun conserve sa liberté d'action, ce qui signifie aussi que chacun se réserve la possibilité d'ignorer les décisions prises en commun. Les sujets de la confédération sont les États eux-mêmes et non les individus qui la composent. Il n'y a pas dans la confédération de peuple commun. La nature de la négociation est intergouvernementale. Ce ne peut être que la somme des égoïsmes nationaux. Quand tout va bien, les États acceptent sans rechigner les initiatives statutaires des organes communautaires ; mais dès que les difficultés surgissent et qu'elles mettent en cause les intérêts supérieurs des États, les rapports de force reprennent le dessus. L'Histoire a ainsi montré que les confédérations ont soit évolué vers des fédérations ou sombré dans l'impuissance et la discorde.
La supériorité de la fédération est avérée. Comme l'a expliqué Immanuel Kant, la fédération est garantie de paix. Une paix véritable, ce qui est différent de l'absence de guerre qui n'est qu'une simple trêve. Le fédéralisme consacre la suprématie du droit. Inefficace lorsqu'elle s'applique entre États souverains, la coopération se révèle féconde lorsqu'elle se développe dans un cadre institutionnel. L'articulation des pouvoirs sur plusieurs niveaux de gouvernement s'avère la plus équilibrée, la plus efficace, et aussi la plus résiliente.
Alors que la confédération privilégie la diplomatie, la fédération répond à l'exigence démocratique. La fédération résulte de la conjonction de la volonté des États et de la volonté du peuple de poursuivre un idéal commun. Elle a donc une double légitimité. Dans la limite de ses compétences, la fédération est dotée d'un pouvoir direct sur les individus par des lois et règlements ayant la même force juridique que ceux des États, mais en retour les citoyens concourent à former la volonté fédérale selon des procédures démocratiques.
Le fédéralisme permet de donner à la démocratie une dimension internationale. C'est un processus d'extension de la démocratie sur des espaces toujours plus vastes. L'autonomie locale, elle, est garantie par la constitution dans toutes ses composantes, compétences et ressources, et n'est donc plus sujette aux caprices d'un pouvoir central. Ainsi, le fédéralisme se décline du local au mondial. Si le fédéralisme mondial est inéluctable, il nous apparaît encore bien lointain, alors que le fédéralisme au niveau des grandes régions du monde, en premier lieu en Europe, étape indispensable vers le fédéralisme mondial, est réalisable immédiatement. Le fédéralisme « interne », quant à lui, dépend des circonstances propres à chacun des pays concernés.

La sempiternelle question du « peuple européen »

On dit volontiers que la démocratie ne peut pas s'exercer au niveau européen car il n'y a pas de peuple européen. A fortiori, l'absence de peuple européen rendrait impossible toute évolution de l'Union européenne (UE) vers un État fédéral. Il est vrai que l'adhésion des citoyens au projet européen, et concrètement l'appropriation, au niveau territorial, des décisions prises au niveau européen, nécessitent un sentiment d'appartenance à des valeurs communes et à un destin partagé. Sans entrer ici dans le vaste débat sur l'existence ou non d'une histoire, d'une culture et d'une identité communes, dont nous aurions plus ou moins bien conscience, force est de constater que les enjeux planétaires forgent une communauté de destin qui appelle à une communauté d'action. S'il y a prise de conscience de cette réalité, tout devient possible, y compris la participation à un projet politique commun.
Ainsi, on retiendra ici surtout la notion de peuple en tant que « corps politique », distincte de celle de « corps social », selon la terminologie du constitutionnaliste Dominique Rousseau. La seule dimension politique suffit à concevoir, comme l'a montré Jürgen Habermas, l'émergence d'une société civile européenne par le prolongement des processus qui ont construit les consciences nationales, pour une conception post-nationale de la citoyenneté. Ce peuple corps politique, ou peuple civique, celui qui permet de créer un lien entre le citoyen et les institutions de l'Union, reste à créer. Mais de fait, un peuple se construit au fil du temps lorsque ses diverses composantes sont confrontées ensemble et de manière répétée aux problématiques communes, par une bonne information, par le débat politique, par toutes les formes possibles d'expression de la volonté populaire, développant ainsi des liens de solidarité. Un nouvel attachement vient s'ajouter à l'attachement national. Il en résulte un sentiment de double appartenance, la coexistence d'un loyalisme envers la société fédérale et envers les petites collectivités territoriales, de sorte qu'aucun ne l'emporte. Les citoyens y acquièrent aussi de nouveaux droits (libre circulation, égalité de traitement, citoyenneté européenne).
Évoquer la notion de peuple politique plutôt que celle de peuple ethnique, ou de communauté de destin plutôt que d'identité – une notion qui souvent suppose le rejet de l'autre - permet aussi d'écarter toute idée d'un futur « nationalisme européen ». C'est pleinement conforme à l'esprit du fédéralisme qui vise à pacifier les sociétés à une échelle toujours plus vaste. Le fédéralisme est la seule formule politique permettant d'unifier des peuples de cultures différentes.

Pas de dogmatisme, mais tirer parti de la flexibilité du modèle fédéraliste

Chacune des fédérations existantes résulte de circonstances ou situations particulières. Chaque union fédérale possède sa structure originale. Le lien fédéral y est plus ou moins fort. Un projet de Fédération européenne doit s'affranchir de tout dogmatisme pour nécessairement innover compte tenu des spécificités du continent européen. Celui-ci symbolise le concept d'État-nation souverain post-westphalien. Il est constitué d'un ensemble d'États relativement anciens ayant déterminé le cours de l'Histoire pendant des siècles, dotés d'une forte identité nationale et désireux de préserver leur indépendance. Compte tenu de la diversité des sociétés qui le composent, il s'agit d'adopter une forme de fédéralisme qui assure aux membres de la Fédération un degré d'autonomie supérieur à tout autre précédent, et qui soit une médiation optimale entre l'unité du cadre juridique et la pluralité des identités culturelles.
Concrètement, on pourra limiter les compétences exclusives de la Fédération (hormis la régulation du marché intérieur, fondement de l'intégration européenne) à un nombre très limité de domaines nécessitant une mutualisation de la souveraineté (défense, relations internationales, monnaie …). On privilégiera ainsi les compétences partagées, celles-ci offrant le plus de marges de manœuvre et s'exerçant sous le contrôle étroit par les parlements nationaux du principe de subsidiarité, comme le prévoit déjà le Traité de Lisbonne. Sur le plan institutionnel, alors que dans les fédérations abouties (États-Unis, Suisse …), le sénat est élu au suffrage universel et chaque entité fédérée y a un poids égal, on pourra maintenir une représentation quasi-proportionnelle, les sénateurs étant des représentants des parlements et/ou des gouvernements nationaux, ou laisser à chaque État le choix du mode de désignation de ses représentants. La mise en application et le respect des lois fédérales pourront être assurés par les entités fédérées, sans décentralisation de l'administration fédérale. Ce ne sont ici que des exemples.
Plus fondamentalement, on pourra s'affranchir de la théorie fédéraliste classique et construire un modèle fédéral original hors du cadre étatique. Selon le constitutionaliste Olivier Beaud, une fédération ne présuppose pas l'existence d'un État, et on peut penser le modèle fédéral comme un mode de rationalisation des relations entre les différents centres décisionnels plutôt que comme une structure étatique ou internationale.
La fédération est une création continue, en réponse aux nouveaux défis que l'Histoire nous impose de manière récurrente. C'est une recherche constante de l'équilibre entre le besoin d'autonomie et l'intérêt général. C'est ce qui fait qu'elle apparaît le plus souvent comme étant complexe, et qu'elle est donc souvent incomprise.

L'Union européenne et le spectre du « saut fédéral »

Les pères fondateurs de l'Europe avaient une vision fédéraliste. Puis l'approche dite fonctionnaliste - des petits pas dans des domaines spécifiques, créant une solidarité de fait - adoptée dès la déclaration Schuman du 9 mai 1950, n'a jamais été dépassée. À ce jour, l'UE est à mi-chemin entre une confédération et une fédération, mais l'intergouvernementalisme y reste prédominant.
Pourtant, les organes existants préfigurent ceux d'une fédération. Deux institutions ont un caractère fédéral : la Banque centrale européenne et la Cour de Justice de l'Union européenne. Le Conseil de l'UE et le Parlement européen constituent les bases d'un pouvoir législatif bicaméral, et il existe un embryon de pouvoir exécutif, la Commission européenne. L'émergence d'une citoyenneté européenne et la portée du droit communautaire sont aussi des éléments d'ordre fédéral.
Pour qu'elle devienne une véritable fédération, l'UE doit pour le moins :

Transformer le Conseil de l'UE en un véritable « Sénat » ou « Conseil des États », composé de représentants permanents, fonctionnant de manière transparente, et prenant toutes ses décisions à la majorité simple ou qualifiée, à l'exclusion de tout droit de véto ;
Abolir le Conseil européen (imagine-t-on les États-Unis dirigés par un conseil des gouverneurs ?). Le sénat doit être le seul organe représentant les États. Si ce cénacle devait être maintenu, il faudrait revenir à l'esprit des Traités qui lui assignent seulement un rôle d'impulsion sur les grandes orientations stratégiques.
Attribuer des pouvoirs identiques aux deux chambres constituant le pouvoir législatif, le Parlement européen et le futur sénat.
Établir une véritable puissance publique européenne, disposant d'une capacité de décision et d'exécution. La fonction exécutive, aujourd'hui partagée entre Commission, Conseil de l'UE et Conseil européen, doit être confiée à un vrai gouvernement, et celui-ci doit disposer de ressources propres à la fédération.
Au-delà de ces prérequis, toutes les options seront ouvertes pour d'autres dispositions constitutionnelles concrétisant un modèle fédératif original : modulation du partage des compétences, type de leadership politique (mode de désignation/élection du chef de gouvernement et/ou président de la fédération), composition du sénat, composition du gouvernement, relations avec les parlements nationaux et autres instances, etc.
La Fédération européenne sera alors une « Fédération d'États-nations », selon la célèbre formule de Jacques Delors. Y parvenir pourra nécessiter une intégration différenciée, à plusieurs cercles (soit différente de l'intégration actuelle, à géométrie variable ou « à la carte »), les contours de la Fédération n'étant pas identiques à ceux de l'UE. Un groupe d'États pionniers, ou noyau dur, constituera ainsi une avant-garde permettant aussi une intégration plus poussée s'agissant des politiques à mener, en particulier la fiscalité, la solidarité budgétaire, la transition écologique, l'indépendance énergétique, la stratégie industrielle, et le plus difficile car très ancrée dans les traditions nationales, la dimension sociale.
Aller plus loin reviendrait à franchir le pas d'une nouvelle structure étatique, pour établir les « États-Unis d'Europe ». Cette différence de nature concerne surtout la reconnaissance internationale : service diplomatique extérieur unique, représentation unique dans les instances internationales, une nationalité unique et un seul passeport européen pour tous les citoyens. La nécessité de franchir cette étape dépendra de la capacité d'une Fédération d'États-nations d'exercer une influence internationale, les États la composant devant alors parler d'une seule voix.
La Fédération d'États-nations représente-t-elle réellement le « saut fédéral » tant décrié ? Certainement pas du point de vue institutionnel, car les institutions existantes constituent déjà les éléments d'un ordre fédéral. La poursuite de la méthode fonctionnaliste suffirait à les perfectionner, par souci d'efficacité. Cependant, cette méthode, de nature intergouvernementale, ne permettra jamais de créer une Europe politique, une polity unissant des citoyens. Il faut aujourd'hui remettre le citoyen au centre du débat politique. Son adhésion au projet européen doit être tant émotionnelle que rationnelle. Une refondation de l'Europe nécessite ainsi un processus constituant. Il s'agit aussi de légitimer ex ante toute nouvelle étape d'intégration, non pas d'obtenir ex post un blanc-seing populaire au produit d'une réflexion aristocratique, comme ce fut le cas en 2005. L'Europe doit se construire avec et par ses peuples, le pouvoir constituant appartenant aux citoyens doublement, en tant que citoyens d'Europe et en tant que citoyens des États membres.
S'il doit être question d'un « saut » dans la construction européenne, celui-ci se situe bien dans la tenue d'une constituante. Sera-t-il alors fédéral ? Les citoyens en décideront. Pour cela, le processus devra nécessairement être ascendant, à partir des territoires, car le fédéralisme se construit de bas en haut.

– Michel Mouskhely (avec Gaston Stefani), Confédération et Fédération : l'antithèse, Presse fédéraliste, 2012.
– Mario Albertini, Qu'est-ce que le fédéralisme ?, Société européenne d'études et d'informations, 1963 (recueil et commentaires de textes de Immanuel Kant, Alexander Hamilton, P.-J. Proudhon, C. Frantz, Lord Lothian, L. Robbins, Barbara Wootton, L. Einaudi, C.-J. Friedrich).
– Lucio Levi, La Théorie fédéraliste, Presse fédéraliste, 2020, et divers textes de l'auteur.
– Bernard Barthalay, Le fédéralisme, PUF, 1981, et divers échanges avec l'auteur.
– Matthieu Calame, La France contre l'Europe – histoire d'un malentendu, Les petits matins, 2019.

Le fédéralisme à l'aune de la crise sanitaire

Pierre Jouvenat — 2020-07-16T08:05:00Z

Les premières semaines de la crise sanitaire du Covid-19 ont donné lieu à un vaste débat sur le système institutionnel le plus apte à y faire face. Partisans d'un pouvoir centralisé à même de fournir une réponse cohérente et partisans d'une réponse différenciée selon les spécificités régionales se sont affrontés. Ainsi a-t-on, par exemple, opposé le jacobinisme français au fédéralisme allemand, ce dernier étant soit érigé en modèle soit décrié pour son impuissance. Cette crise ayant mobilisé les partisans d'une Union européenne (UE) davantage intégrée qui aurait permis une meilleure coordination entre ses membres, une mutualisation des moyens et une plus grande solidarité, il est utile, à ce stade de l'épidémie, de tirer quelques enseignements de la réponse donnée jusqu'ici par les États dotés d'une structure fédérale. Nous nous référerons à trois cas d'école très différents : La République fédérale d'Allemagne, la Suisse et les États-Unis .

L'Allemagne a fait l'objet de gros titres du genre Coronavirus : l'Allemagne malade de son fédéralisme (Libération), du fait que les autorités fédérales n'ont pas le pouvoir d'imposer des décisions au niveau national concernant par exemple la fermeture des écoles ou les rassemblements. Pourtant, s'il a pu y avoir au début de l'épidémie quelques hésitations et des initiatives isolées (cependant très réactives) de la part des Länder, compliquant la visibilité de la réponse, très rapidement l'État fédéral et les Länder se sont accordés sur les principales mesures. Au cours de réunions successives entre les 16 puissants ministres-présidents des Länder et la chancelière, un consensus politique et national s'est formé, auquel s'est ajoutée la coordination entre les collectivités locales (chefs d'arrondissement ou maires des communes) qui disposent d'une garantie constitutionnelle de libre-administration et sont chargées de l'accomplissement de plusieurs tâches des Länder. Cela a favorisé un climat de solide confiance entre la population et les différents niveaux de gouvernement. D'autant plus que lorsque tous les gouvernements des Länder sont mis ensemble, tous les partis politiques sont impliqués (à l'exception de l'AFD). L'urgence passée, des divergences se sont fait sentir pour un retour à la normale, mais un accord a vite été trouvé sur ce que chaque Land peut décider pour un assouplissement des mesures. Ainsi, sur le plan formel et juridique, l'Allemagne n'a pas eu besoin de faire usage des législations d'urgence prévues par la Loi fondamentale, mais a seulement procédé à une modification de la « loi fédérale de protection contre les infections » pour attribuer au ministère fédéral de la Santé des compétences nouvelles en matière de coordination nationale et de limite des libertés publiques, ceci pour la seule durée d'une « situation épidémique d'ampleur nationale » devant être constatée par le Bundestag.
Des trois pays évoqués ici, la Suisse est sans doute celui dont les dispositions institutionnelles conférant des pouvoirs aux autorités fédérales sont les plus avancées, et surtout les plus claires. D'une manière générale, la Constitution prévoit une législation d'urgence permettant l'entrée en vigueur immédiate d'arrêtés fédéraux de portée générale ; la décision doit alors être prise par chacun des deux conseils de l'Assemblée fédérale. Plus rapide est l'adoption d' « ordonnances de polices » pour parer à des troubles menaçant gravement la sécurité extérieure ou intérieure, une situation qui se rapproche de ce qu »on appelle généralement « l'état d'exception ». Cette prérogative trouve cependant ses limites dans les droits fondamentaux et surtout dans le fait que l'exécution des mesures est confiée aux pouvoirs cantonaux, dont l'adhésion devient ainsi essentielle. Cependant, le pouvoir exécutif d'urgence est habituellement formalisé dans des lois fédérales spécifiques. Ainsi en est-il de la loi fédérale sur les épidémies, initiée en 1879, qui a constamment évolué au fil des crises pandémiques. L'urgence se mesure ici à plusieurs niveaux : en « situation particulière », le Conseil fédéral ne peut ordonner des mesures qu'à la suite d'une (longue) concertation avec les cantons ; en « situation extraordinaire », celui-ci dispose alors de la compétence constitutionnelle des ordonnances de police, qui lui permet de s'affranchir du pouvoir législatif et de la consultation avec les cantons . C'est ainsi que le 16 mars 2020 le Conseil fédéral a déclaré la « situation extraordinaire » et pris la main sur la gestion de la crise. Cela n'a pas été sans créer des difficultés pratiques d'application : dans un premier temps, les cantons les plus touchés avaient pris des mesures très strictes, puis le Conseil fédéral ayant édicté des mesures générales moins sévères les décisions cantonales sont alors devenues formellement illégales. L'esprit de compromis et le respect mutuel entre les niveaux de pouvoir, propres au fédéralisme, ont cependant prévalus, et le Conseil fédéral a toléré notamment la situation particulière du Tessin, proche de l'Italie très affectée, et aussi des nuances dans la mise en œuvre des mesures fédérales en fonction des perceptions régionales. Enfin, tout comme en Allemagne, l'acceptation de la centralisation des compétences en situation exceptionnelle a rapidement trouvé ses limites dès la diminution de la tension sanitaire. « Le fédéralisme reprend ses droits », titraient les journaux.
Aux États-Unis, le pouvoir de police demeure aux États même en cas d'épidémie. En vertu des pouvoirs explicitement délégués à l'État fédéral, celui-ci ne peut que réguler le commerce avec l'étranger et entre les États (fermeture des frontières, y compris entre États, donc isoler un État, ou réduire le trafic routier ou aérien). Il dispose en revanche d'importantes prérogatives en matière économique (soutien à l'économie et relance). Ainsi, dans le cadre de l'épidémie actuelle, le Congrès a voté de nombreuses mesures exceptionnelles pour aider dans toute l'Union les entreprises et les personnes en difficulté. C'est d'ailleurs, le plus souvent aux États-Unis, par le biais de l'accès aux fonds fédéraux que les administrations fédérales s'imposent sur les États. Cependant, au plan légal, en matière de santé l'État fédéral n'est pas totalement dépourvu, notamment en vertu du titre 42 du Code fédéral. Surtout, il existe une vaste jurisprudence résultant des précédentes épidémies, notamment sur la constitutionnalité des lois de quarantaine et le pouvoir des États sur la question . Ainsi, beaucoup d'observateurs considèrent que si la présidence avait décidé une action sanitaire fédérale massive, le Congrès aurait pu voter des mesures exceptionnelles. Mais la présidence s'est montrée hésitante et erratique. Au début de l'épidémie, gouverneurs et président se sont renvoyés la balle, et très vite les États ont dû prendre leurs responsabilités. En conséquence, la réponse a été très diversifiée. De plus, 8 États ont délégué aux comtés ou villes. A défaut d'une coordination fédérale efficace, des États limitrophes (six de la côte Est et trois de la côte Ouest) se sont concertés pour mutualiser leur action. Le « fédéralisme horizontal » a ainsi pallié les défaillances de l'État fédéral. En conclusion, on peut dire que si la réponse à la crise a été irrégulière, cela est davantage dû aux dysfonctionnements politiques qu'à l'hétérogénéité de l'épidémie, et les déficiences ne peuvent en aucun cas être attribuées à une faille fondamentale du système fédéral. Malgré des dispositions constitutionnelles comparables à celles de l'Allemagne et de la Suisse, la désorganisation a été le fruit d'affrontements de nature politicienne, dont une gouvernance par contraste (gouverneurs démocrates contre présidence républicaine) en a été l'illustration.

Principaux enseignements

Les compétences des entités fédérées, à commencer par les communes, permettent des réactions locales immédiates dès l'apparition de clusters. Puis lorsque la nécessité d'une réponse centralisée ou du moins coordonnée s'impose, c'est alors que le fédéralisme est mis à l'épreuve, l'efficacité des mesures dépendant soit d'une autorité dévolue au pouvoir fédéral, soit de la volonté et de la capacité de coordination entre les différents niveaux de pouvoir. Le pic de l'épidémie passé, la répartition des pouvoirs permet d'adopter des stratégies différenciées selon les territoires. Les régions sont autant de territoires d'expérimentation. Il y a à la fois dilution du risque en évitant les dégâts à l'échelle du pays tout entier en cas de mauvaises décisions, et responsabilisation des acteurs à tous les niveaux pour davantage d'efficacité. Mais la décentralisation peut avoir des revers : disparités de moyens entre collectivités territoriales, possibles carences de communication entre les différents échelons voire réaction insuffisante de certains, ou opportunisme politique et électoral de barons locaux. Face à une situation d'urgence, on constate le plus souvent une tendance à la centralisation, du moins temporairement.
La loi fédérale helvétique sur les épidémies, qui a constamment évolué au fil des crises pandémiques, résultat d'une négociation récurrente entre Confédération et cantons, ainsi que la capacité de concertation entre les différents niveaux de pouvoir à l'occasion de circonstances particulières, illustrent parfaitement la souplesse qu'offre le mode de gouvernance fédéraliste pour s'adapter continuellement aux circonstances et surtout pour trouver un compromis entre unité d'action et marge d'autonomie accordée aux collectivités territoriales. Car « compromis » est un maître-mot du fédéralisme.
En l'absence de pleins pouvoirs formellement dévolus à l'autorité fédérale, comme ce fut le cas en Suisse, la recherche d'un consensus national s'impose, à l'exemple de l'Allemagne. Le processus de concertation peut alors s'apparenter au mode de gouvernance « intergouvernemental » tant décrié à l'échelle européenne, à la différence près, essentielle, que la tradition fédéraliste s'avère plus efficace que la somme des égoïsmes nationaux. Il n'en demeure pas moins vrai que la pluralité des centres de pouvoir, coordonnés mais indépendants et qui se limitent mutuellement, rend difficiles la recherche d'équilibre et une répartition claire des compétences, d'autant plus qu'une législation ne peut jamais tout prévoir. Ainsi, le principal enseignement de cette crise, notamment à la lumière de ce qui s'est produit aux États-Unis, est que le fédéralisme n'est viable que si les différents niveaux de pouvoir constituent ensemble un tissu de confiance, de respect mutuel et d'assurance de soutien, chacun étant conscient du besoin de l'autre. Le fédéralisme n'est pas seulement un système institutionnel. C'est aussi un état d'esprit.

Démocratiser l'Europe : pour une approche fédéraliste

Pierre Jouvenat — 2018-02-19T21:43:00Z

La relance du projet européen, la refondation de l'Europe, la démocratie européenne sont à l'ordre du jour. Alors qu'il existe un consensus sur le besoin de donner ou redonner au citoyen l'envie d'Europe, les propositions allant dans ce sens sont nombreuses et souvent divergentes. Faut-il mieux définir les priorités de l'Union pour apporter de vraies réponses aux préoccupations des citoyens ? Rendre aussi son fonctionnement plus lisible, ses décisions plus transparentes ? Faut-il réformer les institutions, voire en créer de nouvelles, plus démocratiques ? Tout nouveau processus de refondation doit-il associer directement les citoyens ? Sans doute tout cela à la fois, mais pas n'importe comment. Et surtout, il faut aller plus loin si l'on veut créer les conditions d'un nouvel acte fondateur.

Quelles institutions démocratiques ?

La question des institutions n'est certes pas la plus importante. On ne peut pas l'éluder pour autant, contrairement à ce que pensent certains faux européistes qui jugent suffisant le recentrage sur des objectifs prioritaires. Car pense-t-on vraiment faire avancer l'Europe sans se départir enfin de la méthode intergouvernementale ? C'est aussi le débat institutionnel qui est aujourd'hui le plus médiatisé, notamment suite au « Projet pour un traité de démocratisation de la gouvernance de la zone euro » (T-Dem) [1], initié par l'économiste Thomas Piketty.

Les nombreuses questions de fond que soulève cette question de la gouvernance de la zone euro, nous oblige à nous y attarder quelque peu. Car elle est centrée sur la création d'une nouvelle Assemblée composée, pour l'essentiel, de représentants des parlements nationaux.

La résistance souverainiste et la réponse fédéraliste

Les promoteurs du T-Dem rejoignent ainsi les souverainistes qui ironisent sur le « grand soir fédéral » et considèrent que seule une plus grande implication des parlements nationaux est à même de donner aux institutions européennes une légitimité démocratique. Les fédéralistes, pourtant bien conscients du caractère sui generis de la construction européenne, ne sauraient admettre pour autant toute dérogation au principe selon lequel les parlements nationaux contrôlent les gouvernements nationaux, y compris dans leur fonction de représentation au niveau de l'Union, et le Parlement européen contrôle l'exécutif européen. Dans une fédération, les institutions non seulement se juxtaposent en respectant la séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, mais elles se superposent aussi dans le strict respect des compétences respectives de la fédération et des entités fédérées. Ainsi, si les entités fédérées participent bien directement à l'élaboration et aux révisions du pacte fédéral, notamment pour l'attribution des compétences, elles ne participent ensuite qu'indirectement à la formation de la volonté de l'Union par le biais de leurs représentants dans l'organisation fédérale. Évoquant les députés européens, Paul Magnette, rare soutien du T-Dem hors de France, avait pourtant relevé que ceux-ci, élus sur une base nationale, sont peu enclins à agir dans une logique européenne [2]. Pourquoi en serait-il autrement des élus nationaux ? Une révision en 2002 de l'Acte électoral européen a rendu incompatible le mandat de parlementaire européen avec celui de parlementaire national. Le T-Dem représenterait un considérable retour en arrière.

Le Traité de Lisbonne fait une large place aux parlements nationaux. En matière législative, ils jouissent de nombreuses prérogatives consultatives, dont ils usent abondamment y compris à travers leur coopération interparlementaire (COSAC). Surtout, ils disposent d'un pouvoir effectif et incontesté de contrôler le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité par la procédure dite du carton orange. Parmi les nombreuses prérogatives relatives à la gouvernance, chaque parlement national peut s'opposer à une modification des politiques internes introduite selon la procédure simplifiée de révision des Traités et dispose d'un droit d'opposition en cas d'utilisation de la « clause passerelle » pour passer de l'unanimité à la majorité qualifiée. On peut bien sûr aller encore plus loin, à condition de ne pas nuire au respect des compétences respectives. Ainsi, le Parlement européen a proposé de donner aux parlements nationaux un carton vert consistant en un droit d'initiative en matière de législation européenne. Mais les parlements nationaux ne peuvent en aucun cas avoir la faculté de statuer en dernier ressort, comme le suggère le T-Dem. Ce serait une véritable déconstruction européenne.

La vraie méthode communautaire

Les fédéralistes soutiennent les trois résolutions sur le futur de l'Union européenne (UE) adoptées le 16 février 2017 par le Parlement européen, celle basée sur le rapport de Guy Verhofstadt étant la plus ambitieuse. Elles recouvrent tous les objectifs du T-Dem, mais proposent, en matière institutionnelle, une simplification et une plus grande efficience des institutions actuelles plutôt qu'une complexification du système.

En résumé, il est proposé de :

(1) renforcer le rôle du Parlement (droit d'initiative législative, notamment),
(2) réformer le Conseil (en faire un « Conseil des États » dont l'organisation et la composition serait simplifiée, les actuelles configurations législatives spécialisées devenant les instances préparatoires d'un Conseil législatif unique intégrant le Conseil européen et l'Eurogroupe) et
(3) transformer la Commission en véritable gouvernement européen (taille réduite, poste de Ministre des Finances).

Tout cela dans un souci d'optimisation, dans le contexte particulier de l'intégration européenne, de l'équilibre traditionnel et longuement éprouvé du système bicaméral par lequel une chambre basse et une chambre haute co-légifèrent et contrôlent le pouvoir exécutif. Il est aussi proposé, comme le font la plupart des observateurs, que le Parlement se réunisse en « formation euro » pour traiter des questions spécifiques à la zone euro. Pour le Conseil, l'accent est mis non seulement sur la transparence du processus décisionnel, mais aussi sur la préférence qui doit être donnée à la « méthode communautaire » en ayant davantage recours à la « clause passerelle » qui permet de remplacer l'unanimité par la majorité qualifiée.

Les fédéralistes auraient souhaité aller plus loin concernant la chambre haute. Le Rapport Verhofstadt, sans attendre le T-Dem, a proposé qu'il soit composé de représentants des parlements nationaux ou des gouvernements, ou une combinaison des deux. Logique, s'agissant de la chambre haute. Mais comme ceux-ci auraient vraisemblablement un mandat impératif susceptible de perpétuer une forme d'intergouvernementalisme, nous préférons un véritable sénat composé d'élus ayant un mandat représentatif. Ceci afin de le rendre encore plus démocratique et de s'assurer qu'il exerce ses responsabilités dans l'intérêt général européen. Sans nécessairement envisager des élections au suffrage universel direct, comme c'est le cas notamment aux États-Unis et en Suisse, les sénateurs pourraient être élus par les parlements nationaux, ou par des conseils régionaux afin de concrétiser la dimension régionale de l'intégration européenne. Quel que soit le mode choisi, afin de respecter la séparation des pouvoirs européens et nationaux, il est essentiel d'éviter tout cumul de mandats.

La méthode communautaire n'empêche pas le recours à des mécanismes additionnels propres aux relations interétatiques. Il s'agit alors, dans une fédération, d'assurer un minimum de coordination et d'harmonisation dans les domaines relevant de la compétence exclusive des entités fédérées. C'est la dimension horizontale du fédéralisme. Elle doit cependant être totalement séparée des institutions fédérales [3].

Aller au-delà du débat institutionnel

Dans les trois résolutions précitées, le Parlement européen a surtout insisté sur la nécessité d'accroître les compétences de l'Union. Le débat institutionnel à lui seul est vide de substance. Réformer les institutions sans reconsidérer les compétences respectives n'aurait aucun sens. À quoi servirait la création d'un poste de ministre des Finances si son titulaire ne devait pas avoir plus d'autorité que l'actuel commissaire aux affaires économiques et monétaires ?

Transfert de souveraineté et démocratie

La question de la répartition et du juste équilibre des compétences entre l'Union et les États membres est donc tout aussi importante, sinon plus, que les institutions. En matière budgétaire et financière, Michel Aglietta et Nicolas Leron ont récemment démontré [4] que la gouvernance par les règles de l'UE a pour conséquence de limiter le champ d'action de la puissance publique nationale, sans qu'il existe pour autant une puissance publique européenne qui permettrait de mettre en œuvre des politiques mues par l'intérêt général européen. Par ailleurs, l'introduction de la monnaie unique a provoqué une rupture du lien organique entre le souverain national et la monnaie, alors qu'en raison de l'incomplétude de l'euro les institutions européennes sont incapables de mener les politiques macro-économiques qui s'imposent.

Il s'agit donc d'instaurer une « double démocratie » résultant de la dualité entre :

(1) une Europe dotée de sa propre capacité budgétaire, exercée sous le contrôle démocratique du Parlement européen, et
(2) le niveau démocratique des États membres qui recouvrent leur capacité budgétaire sous contrôle des parlements nationaux.

Le Parlement européen a proposé notamment de doter la zone euro d'une capacité budgétaire alimentée par des ressources propres, d'adopter un « code convergence » dans le cadre de la procédure législative ordinaire, d'intégrer le pacte budgétaire (TSCG) et le Mécanisme européen de stabilité dans le cadre juridique de l'Union, de créer un Trésor européen ayant la capacité d'emprunter et un mécanisme de prêteur en dernier ressort, ainsi que beaucoup d'autres mesures destinées à renforcer la gouvernance de la zone euro et de faire de celle-ci une zone monétaire optimale.

Plus généralement, l'Union doit être dotée de compétences nouvelles dans tous les domaines nécessitant une action communautaire : politiques sociales, immigration, sécurité, politique énergétique, protection de l'environnement… De tels transferts de compétences n'iront pas de soi. À supposer que grâce à l'impulsion de quelques chefs d'État et de gouvernement il soit désormais concevable de parvenir à un accord pour une révision des traités, il faut compter avec les inévitables recours auprès des cours constitutionnelles. La Bundesverfassungsgericht, la plus influente, a statué que l'Union, organisation internationale, ne dispose pas de la source de la légitimité : « tant qu'aucun peuple européen unifié… ne pourra exprimer une volonté majoritaire par des voies politiques effectives, tenant compte de l'égalité dans le contexte de la fondation d'un État européen fédéral, les peuples de l'Union, constitués dans les États membres demeurent les titulaires exclusifs de l'autorité publique ». Ainsi, s'agissant de la kompetenz kompetenz, seul le pouvoir constitutif lui-même, à savoir le peuple, pourrait prendre la décision d'une adhésion de l'Allemagne à un possible État fédéral européen. Il n'est donc aucun transfert de souveraineté possible sans légitimité démocratique.

La question cruciale du dèmos européen

« Si aujourd'hui nous devions établir un inventaire de notre propriété intellectuelle, nous constaterions que la grande partie de celle-ci ne provient pas de nos patries respectives, mais de notre héritage européen commun. Chez chacun de nous, l'influence européenne est bien plus grande que l'influence allemande, espagnole ou française : … quatre cinquièmes de nos ressources intérieures relèvent de la propriété européenne commune. » ( José Ortega y Gasset)

Et pourtant, l'inexistence ou même l'impossibilité d'un peuple européen est régulièrement évoquée pour s'opposer à toute évolution de l'Union vers un État fédéral. Ainsi, Paul Magnette s'est toujours montré réservé face au « mimétisme institutionnel » consistant à singer le parlementarisme national ou les modèles fédéralistes historiques ; en l'absence d'un peuple européen, nous avait-il dit, le régime parlementaire de l'Union ne peut être qu'une « écorce juridique » [5]. Pour justifier son appui au T-Dem, il a évoqué la nécessaire « socialisation transnationale » des enjeux européens. C'est toute la problématique de l'appropriation, au niveau territorial, des décisions prises au niveau européen. Là où elles sont effectivement mises en œuvre, où elles déploient tous leurs effets : les décisions budgétaires et financières de l'Union engageront les contribuables nationaux. Cependant, plutôt que de perpétuer la confusion entre compétences européennes et nationales, il vaut mieux établir les bases sociales qui manquent encore à la création d'une communauté politique européenne.

Lorsqu'on évoque l'incompréhension ou le désamour du citoyen à l'égard du projet européen, on se réfère généralement au « déficit démocratique » des institutions. Mais démocratiser les institutions ne suffit pas. Jean Monnet avait l'ambition drunir non seulement des États mais surtout des hommes. Ainsi, l'appropriation par les citoyens des décisions prises au niveau européen nécessite avant tout le sentiment d'appartenance à une destinée commune, l'existence d'un dèmos européen.

C'est là le cœur du problème, et le principal point de désaccord entre eurosceptiques et fédéralistes. Les premiers, fortement imprégnés des identités nationales, ne croient pas à la confiance mutuelle et la solidarité des Européens, à une possible « loyauté » à l'égard de l'Union. Les seconds, avec Jürgen Habermas, croient possible l'émergence d'une société civile européenne par le prolongement des processus qui ont construit les consciences nationales, pour une conception post-nationale de la citoyenneté.

Traitant de la démocratie, Dominique Rousseau fait la distinction entre le peuple « corps social » et le peuple « corps politique ». Cela caractérise bien l'UE d'aujourd'hui. Le peuple corps social existe du fait de la multiplication des échanges. Par contre, le peuple corps politique reste à créer, celui qui permet de créer un lien entre le citoyen et les institutions de l'Union. De fait, un peuple se construit au fil du temps lorsque ses diverses composantes sont confrontées ensemble et de manière répétée aux problématiques communes, par une bonne information, par le débat politique, par toutes les formes possibles d'expression de la volonté populaire, développant ainsi des liens de solidarité.

Un statu quo insatisfaisant

On en est encore bien loin. À ce jour, L'Initiative citoyenne européenne (ICE) prévue par les traités en est encore à ses balbutiements. Elle est imparfaite, peu d'initiatives aboutissent. Le droit de pétition au Parlement européen, plus ancien, est davantage utilisé, mais ses résultats sont incertains et limités. Ainsi, pour l'essentiel, l'expression populaire européenne s'exerce au travers des seules élections au Parlement. Or, ces élections n'ont pas réussi jusqu'à présent à établir un lien électoral entre citoyens européens et les politiques au niveau européen. Elles sont considérées par les États membres comme étant de « second ordre » et les partis politiques nationaux les instrumentalisent pour des considérations de politique nationale. L'européanisation de ces élections demeure une sérieuse préoccupation.

De plus, le citoyen manifeste une défiance à l'égard des partis. La démocratie représentative est elle-même remise en question. Il est ainsi inutile de transposer au niveau européen ce qui ne fonctionne pas au niveau national. D'où la nécessité de remettre le citoyen au centre du débat politique, condition indispensable à la refondation de l'Europe.

Vers un mouvement citoyen

Il importe aujourd'hui de créer les conditions d'un véritable acte fondateur, d'un « moment hamiltonien ». Nous sommes actuellement dans un contexte très favorable pour cela. Le discours récent, tant dans les milieux politiques qu'au sein de la société civile, montre qu'un consensus se dessine pour impliquer les citoyens dans toute nouvelle initiative de refondation de l'Union. L'intention est de légitimer ex ante le processus, plutôt que de chercher à obtenir ex post un blanc-seing populaire au produit d'une réflexion aristocratique, comme ce fut le cas en 2005. Ainsi, les propositions de « conventions citoyennes » se multiplient, mais encore faut-il ne pas se tromper sur la démarche.

La proposition la plus « officielle », celle du président français, suscite nombre d'interrogations. Va-t-on associer à la consultation toutes les catégories socio-professionnelles représentatives ? Va-t-on organiser un vrai débat, quelle en sera l'ampleur, la durée et la portée ? Quelles seront les questions mises sur la table et comment seront-elles posées ? Pourra-t-on obtenir que ces conventions aient lieu dans tous les États de l'Union ? Veillera-t-on à ce que les résultats soient comparables, que l'on puisse dégager des points de convergence ou de divergence ? Et surtout, quelle est la finalité ? S'il s'agit seulement de fournir aux gouvernements des éléments d'une feuille de route à nouveau établie derrière des portes closes, selon le plus petit dénominateur commun, cela éloignera encore davantage les citoyens du projet européen.

Non seulement de telles conventions démocratiques doivent suivre une méthodologie rigoureuse et uniforme à l'échelle de l'Union, mais elles doivent nécessairement déboucher sur un processus constituant. L'Europe doit se construire avec et par ses peuples, le pouvoir constituant appartenant aux citoyens doublement, en tant que citoyens d'Europe et en tant que citoyens des États membres. Yánis Varoufákis déclarait récemment : « La création d'un peuple, d'un demos se réalise au travers de l'action collective. Si les Européens se mettent autour de la table pour rédiger une constitution démocratique commune, c'est au travers de ce processus qu'un peuple européen pourra se constituer ». Une conscience d'appartenance ne se décrète pas.

C'est ainsi que d'autres voix préconisent une approche indépendante des gouvernements. La plus « révolutionnaire » est celle portée par Bernard Barthalay, fédéraliste de la première heure et initiateur du Manifeste continental de Puissance Europe [6]. Il propose un travail pré-constituant de type participatif impliquant les citoyens au niveau des villes et tous les acteurs de la société civile, devant aboutir à un « pacte civique européen ». Ce processus, conçu et entièrement réalisé à partir du bas, en dehors du cadre institutionnel établi afin de créer les outils d'une représentativité parallèle, sous leadership collectif, devrait créer une dynamique suffisamment puissante pour s'imposer aux gouvernements. C'est ambitieux mais sans doute la seule manière d'aboutir à une constitution politique dont la légitimité démocratique sera incontestée.

La supériorité de la fédération

« La souveraineté est-elle comme la propriété, à laquelle on ne peut renoncer sans que quelqu'un d'autre ne l'acquière ? Ou est-elle plutôt comme la virginité, une chose qui peut être perdue par quelqu'un sans que quelqu'un d'autre ne doive l'acquérir pour autant – et dont la perte dans les circonstances appropriées peut même constituer un motif de réjouissance ? » (Neil MacCormick)

Ce qui ne soulève aucun doute est bien l'inéluctabilité, pour l'Europe, de s'organiser sous la forme d'une fédération.

Nombre d'européistes, invoquant l'hétérogénéité politique de l'Europe, considèrent, sous couvert de réalisme, comme seule possible la voie fonctionnaliste jusqu'ici poursuivie, faite de compromis et d'équilibres diplomatiques. Elle serait même souhaitable. L'ambiguïté qui en résulte aurait, selon Paul Magnette, un certain charme. Ces Européens, que l'on peut au mieux qualifier de peu courageux, plaident donc pour un intergouvernementalisme amélioré. La proposition T-Dem est dans cette ligne.

Les fédéralistes considèrent au contraire que l'intergouvernementalisme ne peut être que la somme des égoïsmes nationaux. De toutes les formes de coopération interétatique, la fédération s'avère la plus équilibrée et aussi la plus durable, car elle résulte la conjonction de la volonté des États et de la volonté du peuple, à travers son système bicaméral, de poursuivre un idéal commun. La devise de la fédération est « union dans la diversité ». Tout le contraire d'un État unitaire. La fédération n'existe pas par elle-même, elle est l'émanation des entités fédérées. Sans elles, elle disparaît. La fédération n'est donc en aucun cas un super-État qui les absorberait, ce que prétendent ses détracteurs. La création d'une véritable autorité supranationale, munie des pouvoirs de décision et d'exécution, n'est nécessaire que pour affronter efficacement les défis communs. Ceci dans le respect de l'individualité et de l'autonomie constitutionnelle des entités fédérées, qui ne peut être limitée que pour se conformer aux objectifs et principes fondamentaux de la fédération. Il y a partage de souveraineté pour une vraie souveraineté de la fédération dans son ensemble. Tout transfert de souveraineté est librement consenti. Ensuite, les règles communes s'imposent bien sûr à tous. La démocratie est au cœur du fédéralisme, et le vote majoritaire, aux échelons respectifs, est un principe essentiel de la démocratie. Aucune minorité ne peut dicter sa loi.

Le fédéralisme consacre la suprématie du droit, alors que les autres formes de coopération lui préfèrent le politique. Michel Mouskhely , dans ses réflexions sur une fédération européenne, nous disait en 1964 déjà que « quand tout va bien, les États acceptent sans rechigner les initiatives statutaires des organes communautaires. Mais que les difficultés surgissent, qu'elles mettent en cause les intérêts supérieurs des États, la force reprend son empire et le droit s'incline devant le politique ».

L'Europe sera fédérale ou ne sera pas !

Pierre Jouvenat est membre du Comité directeur de l'UEF Auvergne Rhône-Alpes (74)

[1] Texte intégral ici (PDF) ; une version augmentée est disponible en librairie.

[2] Paul Magnette, Le régime politique de l'Union européenne, SciencesPo Les Presses, 2017 [4e éd.].

[3] On peut citer l'exemple des conférences intergouvernementales permanentes (CIGP) qui existent en Allemagne et en Suisse. Les plus connues sont la Conférence des ministres de l'éducation et de la culture (KMK, Allemagne) et la Conférence des directeurs cantonaux de l'instruction publique (CDIP, Suisse), qui à travers des « Staatsverträge » ou « concordats » définissent soit des actes contraignants, soit des directives ou recommandations.

[4] Michel Aglietta et Nicolas Leron, La Double Démocratie – Une Europe politique pour la croissance, Seuil, janvier 2017.

[5] Paul Magnette, Au nom des peuples – Le malentendu constitutionnel européen, Les Editions du Cerf, 2006.

[6] Le manifeste continental, http://manifeste-continental.eu/fr/

Fédéraliser les partis politiques d'Europe Vers un seul parti pour chaque famille politique

Pierre Jouvenat — 2016-07-07T08:35:56Z

Les partis politiques ont un rôle central à jouer dans l'animation d'un espace citoyen de délibération et de participation politiques. La construction européenne nécessite donc des partis politiques transnationaux capables de mobiliser l'opinion publique sur les enjeux européens, favorisant ainsi la création d'une société civile européenne. Dans la perspective d'une Europe fédérale, l'instauration progressive d'un système partisan transnational, composé de partis eux-mêmes organisés selon une structure fédérale, et au sein duquel existe une compétition pour participer à des élections et influer sur les orientations politiques de l'Union, est le pendant indispensable à la réforme des institutions.

État des lieux

À ce jour, seuls le milieu associatif et quelques think tanks occupent l'espace citoyen de délibération politique au niveau européen. Les partis politiques y sont absents, alors que ce sont eux qui détiennent la clé des élections européennes. Les partis nationaux traitent des questions européennes à travers le prisme des politiques nationales. Ils ne sont pas incités à donner une dimension européenne à leur action car les décisions politiques sur les questions de portée européenne ne sont pas effectivement prises au niveau européen. Les actuels « partis politiques au niveau européen » (selon la terminologie officielle, ci-après dénommés « partis européens ») demeurent des conglomérats des partis nationaux. Leur structure est par nature confédérale. Ils s'intègrent dans la logique intergouvernementale de l'UE : organisation de réunions des décideurs de leur famille politique en amont des sommets européens et des réunions du Conseil de l'UE ; coordination et planification de l'action de leurs membres au sein des institutions et des organisations périphériques de l'UE ; échange d'informations ; organisation de congrès au cours desquels sont adoptés, par consensus donc selon le plus petit dénominateur commun, manifestes et programmes électoraux. Les partis européens sont donc dans une logique plus institutionnelle que militante. Là aussi, il y a actuellement peu d'incitation au changement. L'UE n'est pas vraiment politisée selon le clivage gauche/droite. Les différentes formations du Conseil ne résultent pas d'un processus électoral. Il n'y a pas de pouvoir à conquérir. S'agissant de l'attribution des postes clés au sein des institutions européennes, ce sont plutôt les partis nationaux qui exercent une réelle influence. Ce n'est que récemment, avec le processus des Spitzenkandidaten, que les partis européens sont devenus des acteurs de l'élection au Parlement européen et que la Commission pourrait devenir l'expression d'une majorité politique.

Les partis politiques sont actuellement liés à l'échelle européenne par un système assez complexe et peu visible d'affiliations. Une forte dilution idéologique a résulté des vagues successives d'élargissement de l'UE. Il existe maintenant de grandes divergences de thèses, y compris parmi les membres d'un même parti européen : quoi de commun entre Les Républicains en France, Forza Italia, la CDU allemande, voire le parti de Viktor Orbán, pourtant tous affiliés au Parti populaire européen (PPE). Il existe dans la plupart des pays un grand nombre de partis, deux ou même trois d'entre eux, concurrents au plan national, pouvant cependant être affiliés au même parti européen. Il est difficile dans ces conditions d'avoir un débat structuré sur les enjeux européens.

Comment cela doit-il évoluer ?

C'est un lieu commun de dire qu'il faut à la fois « européaniser » les partis nationaux et renforcer les « partis européens », ces derniers devant devenir des organisations militantes. Ce faisant, cependant, il existe une fâcheuse tendance à faire une distinction claire entre les deux catégories de partis, voire même à les opposer, alors que l'intégration européenne et les enjeux transnationaux qui en découlent supposent des partis transnationaux où la distinction entre partis nationaux et européens s'estompe au fil du temps.

En particulier, lorsqu'on se réfère aux « partis européens », tels qu'ils existent actuellement, on insinue à tort qu'ils devraient exister par eux-mêmes. Ainsi en est-il, par exemple, lorsqu'on suggère que ces partis doivent s'émanciper de la tutelle de leurs membres institutionnels – les partis nationaux - pour devenir des partis à part entière, notamment en élargissant leur base. Attention au sens des mots : « A part entière » ne doit pas signifier distinct, indépendant … Cela peut éventuellement suggérer qu'ils doivent devenir des partis de plein exercice, soit de véritables laboratoire d'idées avec une force militante. Mais il serait plus approprié de dire qu'ils doivent devenir l'organe supranational d'un parti pour traiter des défis supranationaux.

Dans le même ordre d'idée, il faut être prudent lorsqu'on évoque leur « rôle spécifique ». L'article 10, para. 4 du Traité stipule : « Les partis politiques au niveau européen contribuent à la formation de la conscience européenne et à l'expression de la volonté des citoyens de l'Union ». Par extension, on admet généralement que les « partis européens » doivent assurer un lien direct entre les citoyens européens et les diverses formes d'expression de la démocratie au niveau européen ; stimuler la mobilisation citoyenne sur les questions européennes ; et plus généralement créer une société civile européenne. Or, force est de constater que cette mission n'incombe pas exclusivement, voire même pas principalement, au niveau européen des partis. De fait, dans la configuration actuelle de l'organisation des partis, les partis nationaux sont les mieux placés pour donner une assise de représentativité locale et citoyenne à l'Europe. Dans un processus électoral, la proximité idéologique avec l'électorat local est déterminante pour les succès électoraux des différents partis. Quel que soit le degré d'intégration de l'UE, les légitimes identités territoriales et sociales subsisteront.

Ceci soulève inévitablement la question épineuse du statut de membre individuel des « partis européens ». Là aussi, il n'est pas vraiment approprié de prôner un tel statut au seul prétexte que ces partis doivent élargir leur base démocratique, au-delà de leurs membres institutionnels, les partis nationaux. C'est un risque supplémentaire d'opposer deux catégories de partis. Ce statut n'est justifiable que temporairement, dans la situation actuelle où les partis nationaux font l'impasse des questions européennes dans le débat politique.

La réponse à ces ambiguïtés, dans le long terme, doit être trouvée dans la création de fédérations partisanes transnationales, selon le modèle des principaux partis politiques dans des Etats fédéraux tels que L'Allemagne (CDU. SPD …), la Suisse (PLR, UDC, PS …) ou les ÉtatsUnis (partis républicain et démocrate), qui sont présents et identifiés tels quels à tous les niveaux territoriaux de la fédération. Bien sûr, cela est rendu difficile par le caractère sui generis de la construction européenne. Une clarification des idéologies en présence est nécessaire. Les partis politiques, aujourd'hui très divers et disparates, doivent affiner leurs propositions idéologiques, et en particulier se positionner sur l'avenir de l'Europe. On peut supposer que ceci se produira inévitablement si l'UE évolue vers « une Union toujours plus étroite ». Dans la perspective ultime d'une Europe fédérale, des partis transnationaux fonctionneront eux aussi selon les principes du fédéralisme, tout simplement parce que niveau décisionnel et niveau d'action des partis vont de pair.
Dans cette logique, le renforcement des partis européens actuels est un point de départ important et nécessaire. Ce n'est pas, cependant, une fin en soi. Il s'agit avant tout, s'agissant tant des incitations législatives que des initiatives des partis eux-mêmes, de mettre l'accent sur le développement de synergies entre les divers partis de chaque famille politique. Les élections au Parlement européen en sont le meilleur exemple (voir ci-après). Mais il y a de nombreuses autres occasions d'interactions entre partis nationaux et européens, et entre partis nationaux frères, susceptibles de favoriser les convergences à l'échelle transnationale et, par suite, la création de partis transnationaux : groupes de travail thématiques pour définir des politiques communes ; soutien mutuel lors de scrutins nationaux ; campagnes communes sur des questions paneuropéennes, etc. Il convient ainsi de développer des synergies tant verticalement qu'horizontalement. Dans une saine vision du fédéralisme, les périmètres sont à la fois juxtaposés et superposés.

Pour parachever le processus, les partis transnationaux devront s'intégrer dans un système partisan transnational, au sein duquel ils interagiront de manière compétitive pour exercer leur influence sur les décisions de portée européenne, et pour le contrôle des instances exécutives en particulier. Le sujet a fait l'objet de nombreuses études (Mair, Bardi, Hix, Bartolini …) et d'une grande controverse quant à la nature et aux conditions de fonctionnement d'un tel système. Pour résumer, on renvoie ici à un rapport de l'Observatoire des partis politiques de l'Institut universitaire européen (How to create a transnational party system - 2010), qui conclut qu'un véritable système partisan transnational requiert davantage que la simple existence de partis transnationaux. Il doit exister également, au niveau européen, un cadre général et des structures au sein desquels peut s'exercer une compétition politique. Ce cadre n'existe aujourd'hui qu'à l'état embryonnaire. Ainsi, le problème est de nature institutionnelle plutôt que politique, et un véritable système partisan transnational ne peut être raisonnablement envisagé que dans le contexte d'une Europe fédérale.

L'organisation fédérale d'un parti : de quoi s'agit -il ?

Dans une configuration fédérale, chacune des principales formations politiques est représentée à chacun des niveaux territoriaux – fédéral, régional, cantonal, municipal (avec des exceptions possibles aux niveaux inférieurs) – par un éventail complet d'organes représentatifs, bureaux, budgets et équipes dirigeantes. Les décisions concernant la fédération à son plus haut niveau sont prises par les instances fédérales (assemblée des délégués, comité exécutif, conférence des présidents …), dont les membres sont élus démocratiquement par la base du parti. Le vote majoritaire est de règle. Ces décisions s'imposent aux instances des niveaux inférieurs, qui sont chargées de leur mise en œuvre. Les instances inférieures sont par ailleurs totalement compétentes pour traiter des questions relevant exclusivement de la sphère régionale ou locale au sein de l'État fédéral.

Les élections aux institutions fédérales sont une occasion, parmi d'autres, d'agir collectivement. Les instances fédérales du parti adoptent un programme commun et une stratégie de campagne. Puis les campagnes électorales sont menées au sein des diverses circonscriptions par les instances locales concernées. Ces campagnes peuvent différer d'une région à l'autre, en termes de visibilité et d'ordre de priorité des thèmes, selon les sensibilités locales, mais elles ne sont en principe pas en contradiction avec la ligne générale définie au niveau fédéral. Les candidats sont investis au niveau des circonscriptions, éventuellement en consultation (le plus souvent de manière informelle) avec les instances fédérales.

Le militantisme s'exerce normalement au niveau local, ce qui n'exclut pas le débat sur les enjeux plus larges. Les
questions de portée fédérale peuvent faire l'objet de forums de discussion, consultations ad hoc de la base du parti, élections internes, etc., dans un esprit d'interaction permanente entre militants et organes exécutifs aux différents niveaux de la fédération partisane. L'adhésion à une section locale du parti confère au militant, ipso facto, le statut de membre du parti sans égard à sa couverture géographique. La distinction entre membres institutionnels et membres individuels n'est plus de mise.

Une chance à saisir : les élections européennes

Les élections au Parlement européen n'ont pas réussi jusqu'à présent à établir un « lien électoral » entre citoyens européens et les politiques au niveau européen. Les campagnes électorales demeurent très centrées sur des considérations nationales. Dans ce contexte, les milieux pro-européens considèrent généralement que seules des listes transnationales peuvent européaniser ces élections. Cependant, la proposition – qui prévoit que l'électeur dispose d'une seconde voix pour une liste pan-européenne en plus de son vote pour la liste régionale ou nationale – fait perdurer la distinction entre partis nationaux et européens, voire même les oppose. Qui plus est, elle comporte un risque de mauvaise interprétation du scrutin par l'électeur, qui pourrait penser voter « européen » avec la liste transnationale seulement, et « national » pour la très grande majorité des sièges attribués à partir des listes nationales.

Si l'on considère par ailleurs que cette proposition n'a guère de chance d'être acceptée par les Etats membres, soucieux de conserver leurs prérogatives dans le processus électoral ainsi que leurs quotas au Parlement européen, il est nécessaire de réfléchir à d'autres moyens de rendre ces élections plus européennes. Ici aussi, il s'agit de privilégier les mesures visant plutôt à unir les partis de la même famille politique pour qu'ils véhiculent ensemble, auprès de l'électorat, un message et un projet européens : propagande électorale centrée sur les questions européennes et le manifeste européen ; forte visibilité des partis européens - notamment des Spitzenkandidaten – dans les supports de propagande, les médias et, autant que possible, lors des débats publics ; et au final noms et logos, côte à côte, des partis nationaux européens sur les bulletins de vote.

Si cela s'avère insuffisant pour que l'électeur comprenne enfin que l'enjeu des élections européennes n'est pas le maintien ou le renvoi du gouvernement national en place, une bonne alternative aux listes transnationales pourrait consister – bien que temporairement tant que partis nationaux et européens sont perçus comme des entités distinctes – à attribuer directement la totalité des votes aux partis européens, les listes électorales demeurant cependant établies au niveau des circonscriptions locales. Le citoyen allemand, par exemple, votant dans sa circonscription PPE et non CDU. Effet psychologique garanti. Dans ce contexte, des campagnes pan-européennes sont conçues et coordonnées par les partis européens, mais conduites de manière décentralisée conjointement avec leurs contreparties nationales. C'est une excellente façon de promouvoir de véritables campagnes transnationales et des programmes de niveau européen – le principal objectif des listes transnationales – avec l'avantage que ceci s'applique à tous les sièges du Parlement, tout en préservant les circonscriptions locales et donc les quotas nationaux. De surcroît, d'autres objectifs sont atteints, tels qu'une légitimité accrue du Parlement européen, le maintien de son homogénéité, et la prise en compte des considérations d'accountability des députés. Les aspects pratiques et formels de cette procédure ont été analysés dans la proposition dite de « double proportionnalité » pour l'attribution des sièges (pays et partis) formulée par les professeurs Oelbermann et Pukelsheim.

Maintenir le cap sur le long terme

Bon nombre des propositions habituellement avancées pour stimuler le débat public européen sont en fait des mesures transitoires devant servir d'aiguillon aux acteurs politiques, en particulier les partis nationaux. L'européanisation de ces partis est la toute première des priorités. Similairement, les efforts parallèles envers des « partis européens » de plein exercice sont louables. Le statut de membre individuel des partis européens actuels reste entièrement justifié tant que ces partis n'ont pas d'assise dans l'électorat des États membres. Il est cependant essentiel de ne pas compromettre l'objectif à plus long
terme, celui de la création d'un espace politique pour les questions européennes et d'une démocratie européenne active par l'action des partis politiques à tous les niveaux, ce qui requiert des partis transnationaux. Toutes les initiatives doivent tendre vers cet objectif, et surtout ne pas le desservir en prenant le risque de diviser davantage les échelons existants des partis, par exemple avec le système à deux voix qui résulterait d'une circonscription unique additionnelle pour les élections européennes.

Cette vision de l'évolution des partis est-elle réaliste ? Certains évoqueront la crise de légitimité des partis politiques et l'inopportunité de transposer au niveau européen ce qui ne fonctionne pas au niveau national. D'où la création de nouveaux partis politiques et le foisonnement de divers mouvements citoyens, tous ayant pour but de parler davantage d'Europe, ou de le faire différemment. Dans le long terme cependant, on ne pourra pas créer une société civile européenne, qui ne soit pas que marginale, sans une transformation des grands partis politiques traditionnels.

Pierre Jouvenat Membre du Comité directeur de l'UEF Rhône-Alpes - 74