Presse fédéraliste

Ukraine : un tournant pour l'Union européenne ?

Michel Devoluy — 2022-09-02T12:39:00Z

Admettre l'Ukraine comme un candidat prioritaire pour rejoindre l'UE a paru aller de soi. Les souffrances des Ukrainiens ont ému les opinions publiques et conduit les responsables politiques occidentaux à réagir fort et promptement. Au-delà des légitimes émotions, ce choix de l'UE marque un tournant qui n'est pas sans conséquences sur son avenir.

Jusqu'ici l'Union européenne (UE) a incarné la paix. Pour la première fois, elle valide la candidature d'un pays, l'Ukraine, parce que ce pays est en guerre. La Russie, l'État agresseur, est en même temps désignée comme un adversaire de l'UE. L'acceptation de la candidature de la Moldavie, potentielle future cible de la Russie, relève de la même logique.

Ce choix place l'UE du côté du droit international et de la morale. Belle et vaste ambition, hélas pas toujours respectée dans la pratique de la realpolitik. Avec cette décision, l'UE entreprend un tournant qui affecte sa place et son image dans le monde. Mais ce n'est pas tout. L'admission pleine et entière de l'Ukraine, certes encore lointaine, affectera l'équilibre politique de l'Union et son fonctionnement institutionnel. Ces questions, essentielles pour l'avenir de la construction européenne, méritent d'être soulevées. Elles n'occultent en rien les atrocités de la guerre.

Malgré l'ensemble de ses remarquables réalisations, l'Europe reste inachevée. Seule une Union souveraine et démocratique sera en pleine capacité d'être au service de ses États membres et de ses citoyens. C'est donc le but à atteindre, au plus vite. La souveraineté européenne se sédimente sur trois piliers : le partage sans réserve des valeurs et des objectifs de l'Union, une véritable autonomie stratégique et des institutions communes fortes et démocratiques. Rien de cela n'a vraiment été pris en compte pour l'Ukraine. Il fallait aller vite et marquer les esprits.

Du point de vue géostratégique, les réactions de l'UE dans la crise ukrainienne ont brouillé son image. Plutôt que de démontrer son indépendance, l'UE a surtout participé à remettre l'OTAN au premier plan. Le fait que les pays membres du G7, réunis fin juin 2022 en Bavière, aient tenu à saluer avec vigueur le choix de l'UE en faveur de l'Ukraine témoigne de l'état des rapports de force dans le monde. Pendant que les occidentaux se réjouissent de la décision de l'UE pour l'Ukraine, la plupart des 193 États membres de l'ONU demeurent neutres, ou, pour quelques-uns, favorables à la Russie. Finalement, le choix d'entamer dans la hâte la
procédure d'admission de l'Ukraine fait apparaître l'Union comme un sous-ensemble de l'OTAN. Cet alignement sur l'Organisation transatlantique entame le capital de confiance que l'UE a accumulé auprès des États peu attirés par la sphère d'influence occidentale. Se faisant, l'Europe abîme l'image de paix et d'universalisme qu'elle souhaitait véhiculer à travers la planète depuis plus de soixante-dix ans.

S'agissant du bon fonctionnement interne de l'Union, l'élargissement à de nouveaux membres freine le processus d'approfondissement. Plus de pays implique mécaniquement une augmentation de l'hétérogénéité de l'ensemble. Les prises de décisions communes deviennent plus complexes et les compromis plus difficiles. Bref, un élargissement éloigne la perspective de former une Europe politique. D'ailleurs, un bon moyen de ralentir l'approfondissement consiste à accueillir de nouveaux membres.

En accédant rapidement à la demande de l'Ukraine, l'Europe s'est faite la porte-parole des opinions publiques bouleversées par les images de la guerre. Les pressions largement médiatisées du Président Zelensky ont bien sûr joué leur rôle. Mais surtout, ce choix a permis à l'OTAN - donc aux États-Unis - de reprendre la main sans avoir à accueillir officiellement l'Ukraine comme nouveau membre. Une guerre ouverte avec la Russie a été ainsi écartée, tandis que les tensions de la guerre froide entre l'Est et l'Ouest sont réapparues sur le devant de la scène.

Autre problème délicat, valider la candidature de l'Ukraine revient à désavouer les séparatistes pro-russes. Ce choix de l'UE disqualifie une partie de la population vivant actuellement sur le sol ukrainien. Comment réagira-t-elle si elle se trouve, un jour, appartenir à l'UE ?
Enfin, cette décision bouscule les principes portés par l'UE.
Alors que l'Union combat les mauvaises pratiques, elle
s'engage ici à soutenir un État reconnu comme corrompu. De même l'UE, qui souhaite porter les valeurs humanistes, reste très sobre dans ses réactions lorsque les dirigeants ukrainiens décident de bannir toutes les traces de la culture russe. Et que dire face à l'indignation des États candidats que l'UE oblige à patienter depuis des années ?

Enfin, il faut le redire, l'admission de nouveaux membres ne facilitera pas le fonctionnement de l'UE. La lourdeur des procédures de décision, notamment avec la règle de l'unanimité, sera accentuée. On retrouve là les tensions entre élargissement et approfondissement.

Les Chefs d'État et de gouvernement allemand, français et italien ont probablement pressenti, au début de la guerre, tous les effets équivoques de cette promptitude à officialiser la candidature de l'Ukraine. Après avoir commencé par temporiser, ils se sont ralliés à la majorité favorable à un retour de l'OTAN au premier plan, et aux vieux réflexes de la Guerre froide.
Cette bifurcation de l'UE peut encore être modifiée. Mais à deux conditions.

En premier lieu, l'UE devrait réaffirmer sa singularité
géostratégique et ses aspirations à une souveraineté assumée.
Ici, l'Union pourrait abandonner sa politique de semi cobelligérance en faveur de l'Ukraine et défendre auprès des
deux parties concernées les immenses bénéfices d'un rapide
compromis : stopper les désastres humains et matériels, éviter
une dilatation du conflit avec ses risques nucléaires, tarir la
source d'une crise énergétique, économique et alimentaire
mondiale, alléger les coûts climatiques, environnementaux et
financiers liés à la guerre et aux inéluctables reconstructions.
Ce rôle d'arbitre éclairé réduirait les malheurs des populations
sous les bombes et donnerait à l'UE le moyen de retrouver
une image dissociée de l'OTAN et de la tutelle indirecte des
États-Unis. Les aspirations à la paix seraient de
nouveau au premier plan. Bref, l'UE affirmerait
ainsi son autonomie stratégique et sa place
singulière au sein de la communauté internationale.

En second lieu, l'élargissement vers l'Ukraine, en attendant d'autres États, ne doit pas entraver l'indispensable approfondissement de la construction européenne. Comment rendre compatible une Europe plus hétérogène avec une Europe qui souhaite avancer rapidement vers une Europe politique ? Une solution existe : l'Europe à plusieurs vitesses. Ce thème était sous-jacent dans la proposition du Président Macron de créer une « Communauté politique européenne » pour accueillir les futurs membres de l'UE. Malgré sa formulation ambiguë, l'idée était prometteuse. Mais faute de soutien, elle a vite été écartée. Dommage. La mise en place d'une Europe à plusieurs vitesses - ou à cercles concentriques - est déterminante pour l'avenir de l'UE. Sans le moteur d'un noyau dur, l'Union restera au milieu du gué et peu audible sur le plan international. Il n'est pas trop tard, d'autant que beaucoup d'Européens ne se raidissent plus face à la perspective d'une révision des Traités qui irait dans ce sens. Et le temps presse.

Illustration : Jurta, CC0, via Wikimedia Commons

Michel Devoluy
Professeur honoraire à l'Université de Strasbourg,
Chaire Jean Monnet d'économie européenne
Spécialiste de macro-économie européenne

Osons enfin les États-Unis d'Europe

Michel Devoluy — 2022-01-17T17:38:00Z

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Michel Dévoluy, universitaire, titulaire d'une chaire Jean Monnet d'économie européenne, lance dans cet ouvrage un appel au peuple européen afin qu'il se mobilise pour faire advenir la Fédération depuis si longtemps annoncée (Kant, Hugo) et jamais vraiment mise sur le métier. Ce livre court, mais dense du professeur Dévoluy a le mérite de mettre les points sur les i.

Par exemple que la construction européenne n'est pas seulement nécessaire au nom des idéaux de paix et de fraternité : l'Europe, « géant économique mais nain politique » a un urgent besoin de mieux défendre ses intérêts. Autre idée forte du livre : les fédéralistes doivent reconnaître qu'une union politique véritable à 28 ou à 27 n'est pas à l'ordre du jour. La Fédération ne se construira que sur une base plus étroite entre des pays suffisamment homogènes. M. Dévoluy considère que la zone euro possède la dimension appropriée et il est vrai que la présence d'une monnaie commune est déjà un grand pas en avant, lequel, de surcroît, appelle logiquement à être complété par l'union politique.

M. Dévoluy montre très bien par ailleurs d'une part le lien entre le refus de la fédération et le libéralisme, d'autre part comment au contraire la fédération est la condition nécessaire, sinon suffisante, de l'avènement de l'Europe sociale attendue par le peuple européen.

Mobiliser l'opinion pour faire pression sur le Parlement européen qui fera pression à son tour sur le Conseil européen, telle est la voie préconisée par M. Dévoluy. Il est inutile en effet d'attendre des chefs d'État et de gouvernement qu'ils fassent spontanément offrande de leurs prérogatives sur l'autel de l'Europe.

Tandis que s'accumulent les défis de toute sorte (stratégiques, économiques, sociaux, environnementaux) qui rendent de plus en plus nécessaire la fédération, les fédéralistes ne se font guère entendre, faute, peut-être, de savoir quel discours tenir. Le « petit » livre de M. Dévoluy est alors le guide qu'il leur faut pour (re)partir en campagne.

Le fédéralisme, un enjeu décisif pour les Européens

Michel Devoluy — 2021-11-26T21:41:00Z

La conférence sur l'avenir de l'Europe, organisée par l'Union européenne (UE), est désormais lancée. Elle invite les Européens des 27 États membres à se pencher, via une plateforme numérique multilingue, sur leurs visions de l'Europe à venir. Les conclusions des échanges seront tirées au printemps 2022. Elles orienteront l'évolution de l'UE pour la décennie à venir. Aux citoyens de se saisir de ce forum pour s'exprimer sur l'Europe, en toute liberté.
Le futur de l'UE est suspendu à la question incontournable du fédéralisme. Nous devons en discuter pour comprendre les tenants et les aboutissants d'une fédération européenne, et nous demander si tous les États souhaitent avancer au même rythme dans cette direction. D'où le nécessaire débat sur l'Europe à plusieurs vitesses.
Les échanges de vues peuvent s'articuler sur plusieurs thèmes : le fédéralisme et la paix ; le cadre institutionnel d'une fédération ; la dynamique singulière de l'intégration européenne ; les freins et les résistances au passage à une Europe politique ; le besoin d'une Europe fédérale face aux enjeux et aux défis contemporains.
Une chose est sûre, l'avenir est notre affaire et l'Europe politique est notre avenir. Mais décliner les atouts objectifs et rationnels d'une Europe fédérale ne suffit pas. Sinon, elle serait déjà en place. Plusieurs obstacles sont à surmonter. D'abord se libérer des visions stéréotypées de la marche du monde. Ensuite, offrir aux Européens des perspectives crédibles et persuasives. Enfin, inscrire l'Europe dans le paysage mental et émotionnel des Européens. Le besoin d'Europe est d'autant plus urgent que des partis peu démocratiques prônent désormais des replis identitaires et nationalistes. Les vieux démons rôdent toujours en se nourrissant des frustrations et des solutions simplistes. Soyons très vigilants et volontaires.

Fédéralisme et paix

Des géants tels Emmanuel Kant, Victor Hugo, Albert Einstein et Albert Camus étaient convaincus que seule une fédération d'États permettrait de sédimenter la paix. Constatant que la juxtaposition de pays indépendants et souverains était une source systématique d'antagonismes et de conflits, il fallait changer la donne. Les signatures des traités de paix et les appels à la raison n'ont jamais suffi. D'ailleurs, les guerres sont toujours déclenchées pour défendre des causes jugées justes par les protagonistes. Il s'agit, selon les cas, de défendre la sécurité et l'honneur des citoyens ou d'obéir à la “Raison d'État. Sortir définitivement de ces funestes engrenages et rendre les guerres impossibles appelle la création d'une fédération d'États.
Idéalement, la paix universelle requiert une fédération mondiale. En attendant cette lointaine concorde, saluons deux avancées majeures. D'abord, la création d'organisations internationales destinées à désamorcer les conflits : la Société des Nations (SDN) entre 1919 et 1945 et l'ONU depuis. Ensuite, le lancement de la construction européenne, initiée le 9 mai 1950 par la déclaration historique de Robert Schuman. L'objectif affiché était de sédimenter la paix en Europe de l'Ouest avec, comme priorité absolue, la réconciliation franco-allemande. La première réalisation concrète fut la création de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) en 1951.
La recherche d'un apaisement par l'élimination des raisons de la guerre fait apparaître l'impossibilité de sceller définitivement la paix sur la seule base des bonnes volontés, des beaux discours ou des signatures de traités de paix. Souhaiter, même ardemment, la paix est loin d'être suffisant. Plusieurs conditions sont à remplir pour éliminer les raisons de s'affronter. Les États et leurs citoyens doivent partager des valeurs, avoir des intérêts convergents, accepter des formes de solidarité matérielles, adhérer à un récit rassembleur et se sentir unis et protégés au sein de frontières claires et reconnues. Bref, les États et leurs citoyens doivent s'identifier à un espace politique, économique et social commun qu'on nomme une fédération d'États. Bien entendu, les identités préexistantes ne disparaissent pas car chaque citoyen continue d'appartenir à son État. Mais une nouvelle identité, plus englobante, vient s'ajouter aux précédentes.
A ce stade, deux observations s'imposent. La construction d'une fédération mondiale en vue d'installer la paix universelle n'est pas encore à l'ordre du jour. En revanche, l'UE a accompli un remarquable parcours. Cette victoire de la paix doit être sans cesse rappelée avec gratitude envers tous les artisans de l'Europe. Ne jouons pas avec cet acquis.

Le fédéralisme, un régime constitutionnel

Une fédération d'États se caractérise par deux niveaux de souveraineté : les États membres et l'État fédéral. Chaque État membre a son gouvernement et son espace politique bien identifié. Le gouvernement fédéral coiffe et coordonne l'ensemble. Le partage des compétences entre les deux niveaux suit plusieurs lignes directrices : l'attachement aux intérêts communs, la solidarité entre les États membres, la sauvegarde des diverses identités et le respect des principes démocratiques. En pratique, le principe dit de "subsidiarité" offre une bonne méthode pour le transfert des responsabilités entre les deux niveaux. L'État fédéral effectue les tâches et prend en charge tous les domaines qui ne peuvent pas être réalisés efficacement par les États membres. Selon ce principe, il apparaît logique que l'État fédéral s'occupe des questions régaliennes, avec notamment la politique extérieure et l'armée.
Par ailleurs, aucune décision de nature fédérale ne peut être bloquée par le veto d'un État membre. Sinon, on retombe dans une démarche interétatique où chaque État souhaite garder l'entière maîtrise de sa souveraineté nationale. Pour bien fonctionner une fédération doit, en outre, se doter d'une Cour constitutionnelle puissante et indépendante des pressions politiques. Sa mission est de garantir la constitution et d'arbitrer les conflits entre toutes les institutions de la fédération.
La Suisse, l'Allemagne, le Canada, le Brésil, l'Australie et l'Inde sont des exemples de fédérations. On en compte une trentaine parmi les 195 États siégeant à l'ONU. Depuis deux siècles et demi, les États-Unis d'Amérique (USA) représentent la fédération de référence. D'où l'intérêt de rappeler que les colonies britanniques, devenues indépendantes en 1776, se sont d'abord associées en treize républiques autonomes. Toutes entendaient ainsi préserver leur souveraineté, surtout en matière de politiques étrangères et fiscales. Mais cet arrangement institutionnel poussa bien vite ces républiques à des rivalités délétères. Elles devenaient de plus incapables de faire front commun face aux menaces extérieures. Un changement s'imposait. Après de vigoureuses discussions pour concevoir le meilleur arrangement possible, la Convention de Philadelphie de 1787 choisit, au nom du peuple américain, sa constitution. La première fédération de l'histoire était née.
Il a donc fallu une dizaine d'années aux américains pour se persuader des avantages d'une fédération. Même si comparaison n'est pas raison, les Européens doivent apprendre de cette période fondatrice, mais aussi se pencher sur le grand raté de l'intégration américaine.
La Guerre de sécession (1861-1865) rappelle en effet qu'une fédération qui ne partage pas des valeurs essentielles et les mêmes objectifs reste fragile et peut éclater. Mais depuis cet affrontement, la solidité des USA a fait ses preuves. Les États fédérés regardent désormais dans la même direction, consentent à payer des impôts fédéraux, acceptent des mécanismes de solidarité et se défendent sous la même bannière. La preuve : tous les citoyens des 50 États sont fiers d'être américains.
Comparée à une fédération à part entière, l'UE est singulière. Régie par des traités plutôt que par une constitution, elle est d'essence intergouvernementale. Mais en même temps, l'UE présente des attributs d'une fédération. D'abord, en détenant certaines compétences propres. Ensuite, en possédant une juridiction de nature résolument fédérale, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). Néanmoins, l'absence d'un gouvernement du peuple européen bien identifiable par les citoyens suffit à démontrer que l'UE est encore éloignée d'une fédération accomplie. D'ailleurs, la démocratie européenne reste déficiente et la perception de l'UE par beaucoup d'Européens demeure floue.
Deux traits saillants pointent la teneur intergouvernementale de l'UE : le rôle clé du Conseil européen et la règle de l'unanimité (chaque État membre peut mettre son veto à une décision).
Les grandes orientations politiques de l'UE sont exclusivement déterminées par les chefs d'États et de gouvernements des États membres au sein du Conseil européen. Autrement dit, les choix décisifs pour l'Europe sont effectués par les États membres. Ici, la Commission est seulement chargée de transcrire ces grandes orientations en textes législatifs. Lesquels seront ensuite votés par le parlement européen et le Conseil des ministres.
Les traités sont très pointilleux sur l'exigence d'unanimité des États membres. Chacun d'entre eux peut dire non afin de protéger ses intérêts jugés vitaux. Le mécanisme du veto vise explicitement les décisions en matières fiscale, budgétaire et de politiques étrangères. Grâce au veto, les États de l'UE gardent également la maîtrise des mécanismes de répartition et de protection sociale. Bref, le veto est le symbole du maintien des souverainetés nationales.
Pour autant, l'UE possède plusieurs dimensions fédérales. Elles sont incarnées par des institutions et des compétences particulières.
La Commission, le Parlement européen, la CJUE et la Banque centrale européenne (BCE) sont des institutions de nature fédérale. Toutes agissent au nom du peuple européen.
La gestion du marché unique et la politique commerciale de l'Union relèvent des compétences dites “exclusives” de l'UE. Elles sont prises en charge par la Commission. Pour ce qui concerne la zone euro, la politique monétaire est assurée, en pleine souveraineté, par la BCE. Avec ici un problème particulier puisque seulement 19 États sur les 27 membres ont adopté la monnaie unique.
L'UE est donc une institution très particulière. Elle s'apparente à une fédération d'États qui partageraient des éléments limités de leurs souverainetés. Mais l'UE reste ancrée dans une logique intergouvernementale. Chaque État membre entend rester maître du jeu dans les domaines régaliens, notamment les finances, la défense et la politique étrangère. La monnaie unique a donc ici une place à part, avec une forte portée pratique et symbolique.
Soyons clairs, l'UE actuelle est fondée sur des traités signés entre États souverains. Le passage à un État fédéral passera nécessairement par une constitution écrite au nom des citoyens européens.

La dynamique singulière de l'intégration européenne

Depuis 70 ans, l'Europe progresse selon une dynamique originale. Au lendemain d'une guerre fratricide et des siècles de rivalités intestines, les Européens n'étaient pas prêts pour créer ex nihilo une fédération. On ne tord pas le cours de l'histoire par un coup de force constitutionnel. Les Pères de l'Europe communautaire l'avaient compris. La méthode choisie pour avancer et sédimenter la concorde entre les Européens fut celle des petits pas. Il fallait s'habituer à coopérer dans certains domaines afin, de proche en proche, d'élargir la sphère des intérêts communs. Au terme de ces effets d'entraînement, une forme de fédération politique s'imposerait. Mais à quelle échéance ?
Au départ (1951, traité CECA), les six États fondateurs choisirent de gérer en commun le charbon et l'acier qui étaient alors les nerfs de l'économie, et de la guerre. Le second pas (1957, traité CEE sur la Communauté économique européenne) fut la construction d'une union douanière avec la libre circulation des marchandises entre les États membres. Ce traité fondateur lança également les politiques européennes les plus marquantes : agriculture et cohésion régionale. La grande étape suivante (1986, l'Acte unique) créa l'Union européenne et instaura le marché unique avec l'abolition des frontières internes pour les hommes travailleurs et les capitaux. Jusqu'à arriver (1993, traité de Maastricht) à la monnaie unique, avec sa création effective en 1999. L'Union économique et monétaire (UEM) a été accomplie. Mais peut-on alors se passer d'une union politique ?
L'UE fait désormais face à une discordance. L'intégration politique n'a pas accompagné l'intégration économique et monétaire. La première balbutie et hésite, les États membres s'accrochant à leurs souverainetés nationales. Tandis que l'UEM est parachevée. Les conséquences négatives de ce déséquilibre sont considérables. Partager un marché unique et, surtout, une monnaie unique, implique un pilotage unifié de l'économie. Un gouvernement de type fédéral s'impose. Sans cela, soit la construction se délitera assez vite, faute de coordination et de visées communes. Soit les États concernés acceptent de se doter d'un rigoureux et contraignant règlement de copropriété de leur monnaie unique afin de mettre en cohérence l'ensemble des politiques nationales. C'est exactement ce qui est inscrit dans les traités signés par les États membres.
Mais alors quel paradoxe ! Pour préserver leurs souverainetés politiques, les États s'imposent des règles qui aliènent la totalité de leur souveraineté monétaire et une partie de leurs souverainetés économiques et budgétaires.
En zone euro, la politique monétaire est unique. Par conséquent, les États concernés s'alignent nécessairement sur une stratégie monétaire unifiée. Un consensus s'est imposé, une sorte de “dénominateur commun politique” : créer une BCE indépendante des pouvoirs politiques et lui donner comme objectif principal le maintien de la stabilité des prix sur l'ensemble de la zone. Par hypothèse, en l'absence d'union politique, les marges de manœuvre de la politique monétaire unique sont toujours ligotées.
Quant aux politiques économiques nationales, elles subissent deux types de contraintes. D'une part, un encadrement strict des finances publiques à travers le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) et le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG signé en 2012). D'autre part, une surveillance multilatérale des politiques économiques nationales effectuée par la Commission au moyen de procédures de contrôle et d'incitations. Dans les deux cas, les souverainetés nationales sont entamées.
Résumons. Afin de maintenir, coûte que coûte les souverainetés nationales, la dynamique de l'intégration européenne s'est concentrée sur l'économie et la monnaie. Ce processus achevé, l'Europe doit choisir. Rester arc-boutée sur les souverainetés nationales, ce qui revient à subir un encadrement des économies nationales. Ou prendre résolument le chemin du fédéralisme, ce qui paraît plus sage et plus rationnel. Encore faut-il que les Européens soient convaincus.
Au regard de l'histoire, l'UE est une construction ambitieuse et exemplaire. Mais elle reste inachevée. Ses États membres, chargés de leurs histoires et toujours aimantés par la notion de souveraineté nationale n'osent pas franchir le pas du fédéralisme. En demeurant au milieu du gué, l'UE s'avère dans l'incapacité de se déployer pleinement au service de ses citoyens et de ses États membres. Mais pour pouvoir progresser, il faut bien identifier les obstacles.

Pourquoi les indifférences, les doutes et les blocages ?

Il y a bientôt trois quarts de siècle les Pères de l'Europe avaient conçu une méthode d'intégration calibrée pour aboutir à une Europe fédérale. Toutefois, cette dernière étape semble, pour le moment, difficile à franchir. Les raisons sont multiples. On peut retracer les principales, sans prétendre les hiérarchiser. Toutes nous éclairent sur les indifférences, les doutes et même les oppositions des citoyens et des États membres. Connaître ces blocages est un préalable pour avancer. La construction d'une Europe fédérale ne se fera pas en niant ou en contournant les réalités politiques, économiques, sociales, culturelles, doctrinales et émotionnelles.
Les élargissements successifs ont ralenti la dynamique fédérale en accroissant l'hétérogénéité des États. Aujourd'hui, les 27 membres n'attendent pas la même chose de l'Europe. Comment alors trouver un commun accord pour une Europe fédérale ? D'ailleurs, question inconfortable, les pays fondateurs auraient-ils déjà franchi le pas fédéral sans les élargissements ?
Les nouveaux États membres issus de l'ancien bloc socialiste, libérés de la tutelle écrasante du régime soviétique, sont entrés dans l'UE à partir de 2004 pour bénéficier de la liberté et d'un grand marché porteur de progrès économiques. Leur priorité n'était pas d'œuvrer à la construction d'un État fédéral. Il leur faudra du temps pour se sentir vraiment concernés par une Europe politique. Nous devons accepter l'histoire et ses mouvements.
Une Europe à plusieurs vitesses faciliterait la formation d'une fédération autour de quelques États. Cette question d'une “avant-garde” est d'autant plus légitime que la zone euro a déjà un statut particulier. Mais les traités sont construits sur l'idée que tous les membres doivent avancer au même rythme. À vouloir attendre tout le monde pour franchir la ligne d'arrivée, l'Europe se coupe les ailes et restreint ses ambitions. Les traités autorisent cependant deux types de dérogations. La “coopération renforcée” permet à au moins neuf États de coopérer afin d'accélérer la réalisation d'un des objectifs de l'Union, mais tout cela dans le strict respect des traités. À l'inverse, le “statut dérogatoire” admet qu'un État puisse bénéficier d'un statut spécial moins contraignant au regard des dispositions générales du droit de l'Union. À titre d'exemple, les États hors zone euro ont un statut dérogatoire. Mais la règle reste l'uniformité. D'où les difficultés d'aller de l'avant.
L'Europe n'est pas encore une puissance crédible et reconnue dans le concert des nations. Elle n'a ni armée, ni politique étrangère unique. La preuve la plus tangible est apportée par le rôle de l'OTAN comme protecteur ultime de l'intégrité de beaucoup d'États membres. Former une union politique tout en renonçant à une défense autonome est contradictoire.
Autre ligne de partage, les droits de l'homme. Pour beaucoup de citoyens, l'Europe se montre trop conciliante dans sa mission d'imposer le respect des droits de l'homme. Tandis que pour d'autres, elle est trop invasive et sans égard pour les “spécificités” nationales. La méthode du compromis, une des clés du fonctionnement de l'UE, est d'un faible secours pour régler ce sujet. La présence, depuis quelques années, de démocraties illibérales au sein de l'UE entame chez certains citoyens l'envie de construire une Europe fédérale qui négligerait les valeurs fondatrices de l'Europe.
L'État social (l'État providence) reste associé à l'État-nation. Rien de surprenant au demeurant puisque les traités ne donnent pas de véritables compétences sociales à l'UE. Tout dépend encore des États. Ce point est crucial car les mécanismes de redistribution et de prise en charge des risques individuels et collectifs sont fondateurs du sentiment d'appartenance à une collectivité politique. Un État fédéral joue sur ces sujets un double rôle. Il intervient directement dans les mécanismes financiers constitutifs de l'État social. Il impulse, facilite et contrôle le processus d'homogénéisation des systèmes sociaux des États membres. L'UE n'est pas encore dans cette situation. D'ailleurs les Européens perçoivent parfaitement l'aspect incantatoire de souhaiter une fédération sans la mise en œuvre effective de la convergence des systèmes sociaux.
Les espaces politiques nationaux sont bien plus lisibles que l'espace politique européen. Les partis transnationaux sont absents et la perception des grands enjeux politiques demeure nationale. L'UE reste lointaine et compliquée dans le regard des citoyens.
Pour les Européens, l'UE est entravée par des mécanismes décisionnels complexes, lourds et insuffisamment démocratiques. Par contraste, les espaces nationaux rassurent et semblent plus efficaces et plus transparents. Les plus-values apportées par l'Europe apparaissent aux citoyens désordonnées et mal identifiables. L'Europe est perçue comme plus préoccupée par le bon fonctionnement du marché unique que par le bien-être de ses citoyens.
Les récits nationaux écrasent le récit européen. On observe encore beaucoup de flou à propos de l'identité européenne.
L'argument de l'absence de peuple européen est récurrent. Mais en démocratie, le peuple se forme en partageant des intérêts communs dans le cadre d'un espace politique reconnu par tous.
La procédure du veto où un seul État membre peut bloquer une décision plombe l'image d'une Europe solidaire.
Une fédération se construit sur des droits et des devoirs. La solidarité entre les États membres ne doit pas être vécue à sens unique. Parler d'États frugaux et d'États du Club méd. offre une médiocre envie d'Europe politique.
La question de la langue commune reste récurrente. Mais plusieurs fédérations sont multilingues !
Le frein des egos ne doit pas non plus être négligé. En effet, le passage à un État fédéral implique un gouvernement fédéral, ce qui déclasserait automatiquement les personnels politiques nationaux dans la hiérarchie des pouvoirs. Sont-ils prêts à ce sacrifice ? “On a rarement vu les dindes envoyer les invitations pour le repas de Noël' dit un proverbe.
Toutes les raisons énumérées ci-dessus se cumulent pour expliquer la tiède volonté de beaucoup de citoyens et de gouvernements des États membres pour le passage à une Europe fédérale. Sans compter ceux -citoyens et gouvernements- qui sont résolument hostiles à tout transfert de souveraineté vers l'Europe et souhaitent, au contraire, un détricotage de l'UE. Ou la sortie pure et simple.
Enfin, une cause moins immédiatement identifiable que celles listées ci-dessus semble devoir être mise à part. Elle est à la fois diffuse et déterminante.
La doctrine économique et sociale de l'Europe a été totalement imprégnée par la révolution dite néolibérale entamée à partir des années 1970. Le marché devait régler tous les problèmes. La concurrence dérégulée devenait le moteur incontesté de la croissance et du bien-être. La théorie du ruissellement assurerait une augmentation du niveau de vie des plus pauvres. L'interventionnisme devint un gros mot et les politiques industrielles étaient ringardisées. Bref, la politique devait le plus possible se retirer des affaires publiques, qu'elles soient économiques, sociales ou monétaires. Mais ce n'est pas tout. Le processus de convergence des économies européennes devait lui aussi se réaliser par le recours à l'efficience des marchés et à la concurrence. Les États, les régions, les salariés devaient entrer en compétition et profiter ainsi des bienfaits de la mondialisation. Au lieu de parler de solidarité, l'Europe valorisait le chacun pour soi et l'individualisme.
Ce monde néolibéral a eu des effets délétères pour la construction d'une Europe politique. Ce manque d'ambition est d'ailleurs venu de plusieurs bords politiques. Les adeptes du “tout marché” étaient satisfaits du statu quo. L'UE avait “fait le job” : un marché unique, une monnaie unique, des finances publiques bien encadrées, de belles règles de concurrence libre et non faussée. Pourquoi aller plus loin et se lancer dans la construction d'une fédération ? L'Europe des marchés suffit.
A l'opposé, beaucoup d'Européens n'étaient pas prêts à considérer le culte de l'efficience des marchés financiers et les vertus de la flexibilité du marché du travail comme des arguments convaincants pour aspirer à une Europe fédérale. Le marché unique et l'euro, tels que définis dans les traités et vécus par ces Européens, apparaissent avant tout comme des questions techniques sans rapport avec un projet de société. Selon eux, l'Europe néolibérale et technocratique ne déployait pas l'envergure nécessaire pour constituer le moteur d'une Europe politique. L'Europe des traités ne faisait pas songer à plus d'intégration, au contraire.
En somme, soit cette Europe suffisait, soit elle décevait. Piètre contexte pour aspirer à l'Europe politique !
Il faut être motivé par la raison et par le cœur pour œuvrer à une Europe fédérale. Pour advenir, cette Europe devra à la fois convaincre de son utilité, démontrer qu'elle est forte et protectrice et, osons le dire, faire rêver d'un monde meilleur. Vaste programme.
On est en droit d'être surpris, dans un texte écrit par un fédéraliste convaincu, de l'insistance à débusquer les freins à la mise en place d'un fédéralisme européen. Mais pour avancer, vraiment, il faut faire preuve à la fois de réalisme et de détermination. Deux citations connues résument excellemment cette perspective. Selon Albert Camus, “mal nommer les choses, c'est ajouter au malheur du monde”. Tandis que Antonio Gramsci nous engage à “avoir le pessimisme de l'intelligence et l'optimisme de la volonté”.

Le besoin d'Europe face aux enjeux et aux défis contemporains

Les enjeux et les défis contemporains provoquent une forme d'alignement des planètes qui plaide en faveur d'une Europe fédérale. Les arguments se regroupent autour de plusieurs thèmes : les aspirations à une société plus inclusive, plus qualitative et apaisée ; les nouvelles donnes en matière de souveraineté et d'autonomie stratégique ; l'indispensable mutualisation des problèmes environnementaux, climatiques et sanitaires.

L'évolution de la doctrine économique et sociale a déjà été évoquée. Plusieurs éléments contribuent à remettre en cause le néolibéralisme comme système indépassable. Les atteintes contre la nature, la croissance des inégalités des revenus et des patrimoines sont de plus en plus associées au fonctionnement de l'économie ultra libérale. La crise financière de 2008, puis la crise sanitaire actuelle, conduisent-elles aussi à une remise en cause de la vision néolibérale. Désormais, beaucoup de citoyens aspirent à un retour de l'État social et à des formes d'interventionnisme. Plus que jamais les États de l'UE tireraient avantage à s'unir politiquement pour guider les citoyens et les États vers la construction d'une société plus solidaire et plus apaisée. Le temps de la concurrence entre les États est dépassé, celui de la cohésion et de l'unité est réclamé. Faire de l'Europe un espace économique et social exemplaire qui promeut le bien être qualitatif, la connaissance et les valeurs humanistes devrait entraîner l'adhésion de beaucoup d'Européens.
L'Europe fédérale est en capacité de porter un projet de société généreux et novateur. Par contre, une telle ambition serait bien plus difficile à mener à bien si elle devait être conduite par des États membres isolés, sans le support et la vaillance de l'ensemble de la fédération. Soyons réalistes, dans un monde gouverné par les rapports de force et le poids des très grands pays, aucun État européen, pris individuellement, n'aurait d'autres choix que de suivre des normes politiques, économiques et sociétales imposées par d'autres. On ne refait pas le monde tout seul. Il faut une dynamique collective puissante et crédible pour modifier le cours des choses. L'Europe ferait fière figure en révisant haut et fort la trajectoire économique et sociale suivie depuis quatre décennies. Et les Européens seraient fiers de bâtir ensemble un récit commun.

Pour un État, la souveraineté consiste à choisir librement ses valeurs, son régime politique, ses grands choix stratégiques et son destin. La souveraineté, c'est également être en capacité de défendre son intégrité territoriale, de contrôler ses frontières, de faire prévaloir ses intérêts dans le monde et de mener des alliances avec d'autres pays en toute indépendance. Ici encore un petit pays -en termes relatifs- n'a pas cette autonomie. Il est soumis à la force et aux visées des États mastodontes, mais aussi aux stratégies des grandes firmes multinationales (industrielles, commerciales et financières). S'il est formellement souverain, un État, petit ou moyen, ne l'est pas dans la réalité. À l'aune du monde d'aujourd'hui -et de demain- aucun État européen, même le plus grand, ne pourra exercer pleinement sa souveraineté. Son poids dans la géopolitique et dans la dynamique de la mondialisation sera faible, et même dérisoire. En revanche, l'Europe est en pleine capacité de choisir et d'assumer son destin grâce à son autonomie stratégique.
Les expressions de la puissance dépassent désormais le nombre de canons et d'ogives nucléaires. Le soft power est également à l'œuvre. Autrement dit, la géopolitique mondiale est gouvernée par le poids économique des États, les influences culturelles et idéologiques, les investissements et les prises de participation dans des économies étrangères et les capacités à déstabiliser d'autres pays. Le pouvoir dépend aujourd'hui, en plus des arsenaux militaires, de la détention des matières premières et des produits rares, de la maîtrise des chaînes de valeurs, du contrôle des routes commerciales et des circuits financiers, des capacités à discipliner les circuits d'information et de stockage des données virtuelles. Contrecarrer et maîtriser le soft power n'est pas à la portée d'un État européen isolé. Dans ce nouveau monde, seul un État continent détient un poids suffisant pour peser et compter sur la scène internationale. Pas de méprise ici, les petits pays, plus ou moins coffres forts des immenses fortunes mondiales peuvent sembler à l'abri. Mais c'est parce qu'ils sont utiles et qu'ils ne sont d'aucun danger pour les plus grands. Au contraire, ils sont à leurs dispositions.
Autre aspect déterminant et vital, au sens propre, la souveraineté alimentaire. L'indépendance en matière agricole en vue d'approvisionner en quantités suffisantes les populations est également un élément de l'autonomie stratégique. De par sa diversité géographique et climatique et l'étendue de ses terres fertiles et de ses ressources halieutiques, l'Europe est ici encore en capacité d'assurer sa souveraineté.
Enfin, l'épineuse question de l'immigration est elle aussi au centre de la souveraineté européenne. L'Europe, continent vieillissant, doit s'ouvrir pour rester une économie prospère. Mais l'essentiel de la question migratoire découle de trois immenses défis : les pressions démographiques venant notamment d'Afrique ; l'accueil des réfugiés fuyant les totalitarismes ; les naufragés des changements climatiques. Ici encore, la solution passe par l'Europe. Partager un espace économique, possédant une frontière extérieure unique, sans une politique migratoire unique est intenable techniquement et politiquement. Les drames migratoires déchirent la conscience des Européens et alimentent des rivalités pernicieuses entre les États membres. Face à ces tensions, une Europe fédérale serait plus efficace et contribuerait à souder les Européens. Décider d'accueillir ensemble, dans le cadre d'une politique partagée, constitue à la fois un vecteur d'identité collective et la manifestation d'une puissance sûre d'elle-même.

Idéalement, les problèmes environnementaux, climatiques et sanitaires devraient être traités au niveau mondial. Même si des rencontres type COP (Conferences of the parties) ou des organisations comme l'OMS (Organisation mondiale de la santé) agissent au nom de la communauté internationale, on reste dans une logique intergouvernementale où chacun défend ses propres intérêts. Deux séries de raisons justifient que ces questions soient prises en charge par une Europe de nature fédérale. D'abord, la dimension de l'espace géographique européen est telle que des décisions prises à son niveau auront des impacts significatifs dans le traitement de ces problèmes. Tous les Européens en profiteront directement. Un État peut bien sûr agir seul, mais ces questions sont planétaires ou, au minimum, continentales. Ensuite, en parlant d'une seule voix, l'Europe a beaucoup plus de chances de peser sur les négociations internationales. Elle pourrait alors s'appuyer sur son exemplarité pour faire valoir auprès de la communauté internationale des normes et des ambitions dont toute la communauté mondiale bénéficierait.

Nous conclurons ces réflexions concernant l'Europe et le fédéralisme sur un problème complexe et sur thème intrigant.
Le problème complexe, mais qu'il faudra trancher, vite, est celui de l'Europe à plusieurs vitesses ou à plusieurs cercles. À 27 États membres et dans l'état actuel des choses, il est illusoire de vouloir basculer tous ensemble dans une fédération. Trop de différences, trop d'ambitions divergentes demeurent. D'où les blocages. Il faut avoir le courage politique de desserrer cette contrainte en permettant aux États qui le souhaitent d'avancer plus vite. Sans naturellement fermer la porte derrière eux.
Le thème intriguant pointe le décalage entre le raisonnable et les réalisations concrètes. Pourquoi, alors que beaucoup d'arguments rationnels militent en faveur d'une avancée significative vers une Europe fédérale, l'histoire progresse-t-elle si lentement ? Ou, exprimé autrement, comment se fait-il que de nombreux citoyens se proclament pro européens et favorables à une plus grande intégration politique, alors que leurs paroles semblent être devenues des lieux communs, sans effets palpables, sans véritables passions ? En laissant de côté les nationalistes convaincus et les pourvoyeurs d'idéologies illibérales, donc une petite minorité, le manque d'enthousiasme des Européens pour une Europe fédérale relève probablement tout autant du monde des émotions, des sentiments et des ressentis que de la pure rationalité. En fait, nous sommes ici confrontés à des enjeux économiques, sociaux et politiques, mais aussi à la complexité des hommes, à la capacité de nous libérer des idées reçues et aux méandres des histoires collectives. Assumons-le. Pour aller de l'avant, il ne suffit pas de convaincre par la raison, il faut aussi désirer l'Europe et adhérer à la construction d'un récit commun.

Dettes publiques et fédéralisme : retour aux fondamentaux

Michel Devoluy — 2021-04-28T10:00:00Z

Articles et tribunes se succèdent : comment et quand rembourser les dettes publiques nées de la pandémie ? Ces questions ont des aspects techniques, mais elles soulèvent, avant tout, l'incontournable problème de fond : la zone euro est-elle viable sur le long terme sans union politique ?
Que faire de toutes ces nouvelles dettes publiques, soudaines et gigantesques, directement liées à la crise sanitaire ? Certes, nous ne sommes pas dans l'urgence. Ces engagements sont à très long terme et les taux d'intérêt sont pratiquement nuls. Bref, les remboursements sont lointains et la charge de la dette négligeable. Toutefois, les débats à venir prendront des tournures particulières du seul fait des spécificités de la zone euro. Le fédéralisme deviendra alors un sujet inévitable.

Rappel des règles

Le traité fondateur de l'Union économique et monétaire (UEM) avait bien anticipé les difficultés. Partager l'euro sans union politique est audacieux, notamment en période de crise. Un tel choix se conçoit s'il constitue le prélude à l'accomplissement d'une fédération. Mais demeurer, comme actuellement, à mi-chemin fragilise l'édifice. Depuis le début, la zone euro impose deux règles cardinales pour se protéger des dérives des finances publiques de certains États : encadrement strict des déficits et des dettes en pourcentages du PIB (les critères de Maastricht) et interdiction faite à la Banque centrale européenne (BCE) de prêter directement aux États. L'objectif est d'empêcher que les excès budgétaires de certains pousse l'inflation et les taux d'intérêt à la hausse sur l'ensemble de la zone.

Les points aveugles de la construction monétaire

En théorie, le choix d'une monnaie unique suppose certaines conditions réunies. Pour que la construction soit robuste, il faut que les systèmes économiques et sociaux des États participants soient assez homogènes, qu'ils partagent la même philosophie politique et qu'ils adhèrent à des objectifs communs pour le présent et le futur. Vouloir forger une convergence des systèmes économiques et sociaux en l'absence d'union politique est un défi. La zone euro n'échappe pas à cette réalité.
La création de la monnaie unique en 1999 s'est accomplie dans le contexte doctrinal des années 1990. Il paraissait alors suffisant, pour adopter l'euro, que les États éligibles remplissent des contraintes mesurables : des taux d'inflation et des taux d'intérêt convergents et des finances publiques soutenables. Ces critères quantitatifs étaient sans doute nécessaires, mais pas suffisants. Ils négligent les différences structurelles. Rien de surprenant car, à l'époque, les forces du marché apparaissaient les mieux appropriées pour stimuler la dynamique d'homogénéisation des économies nationales. De plus, les États se défiaient des mécanismes budgétaires de solidarité. Le laisser faire était devenu la norme. Mais concurrence, convergence et solidarité vont rarement ensemble.
Telle qu'elle a été conçue, si une crise survient, la zone euro tangue. Ce fut le cas après le choc financier de 2008. La crise sanitaire s'avère encore plus complexe. Des pas positifs ont certes été accomplis : relâchement (momentané) des normes budgétaires, emprunt commun de 750 milliards d'euros, politique d'assouplissement quantitatif menée par la BCE. Mais peut-on se contenter de toujours colmater des brèches dans l'urgence ?

Les solutions possibles

Après la crise du Covid, les économies prendront des trajectoires se situant probablement entre la continuité et des tentatives de construire « l'économie d'après ». Mais les dettes publiques seront toujours là et, qui plus est, dans un contexte où l'hétérogénéité des situations financières des États membres s'est accrue. Début 2021, la dette de la Grèce était, en pourcentage du PIB, autour de 200%, soit environ quatre fois plus élevée qu'aux Pays-Bas. Celle de l'Allemagne atteignait 70%. Pour la France ce taux tendait vers 120%.
Un point semble acquis. Faire défaut, donc ne pas honorer les engagements des États, ruinerait la crédibilité de la zone euro et ferait immédiatement bondir les taux d'intérêt. Mais comment rembourser ? Plusieurs solutions sont envisageables, elles pourraient se cumuler.
Réduire les dépenses sera mal accepté.
Lever plus d'impôts sera d'autant plus aisé que les économies affichent des croissances fortes et durables. C'est improbable. Créer de nouveaux impôts est toujours difficile. À moins que cela s'accompagne d'une amélioration visible de la justice fiscale. L'Europe aura ici un rôle à jouer en favorisant une convergence des systèmes d'imposition qui bannirait la concurrence fiscale entre les États.
Espérer une inflation soutenue afin de réduire la valeur réelle des dettes est une option périlleuse et délicate à maîtriser. Un tel choix serait d'ailleurs ouvertement combattu par certains États membres.
Effectuer de nouveaux emprunts pour faire « rouler » la dette (on emprunte pour rembourser) est séduisant, mais cela ne fera que différer le problème. Et rien ne garantit que les taux d'intérêt resteront longtemps aussi bas.
Demander à la BCE de financer les États au moyen d'avances non rémunérées revient à un emprunt perpétuel à taux d'intérêt nul. Cette solution, souvent appelée la « planche à billets », fait sens. À situation exceptionnelle, réponse exceptionnelle ! Mais les traités et les statuts de la BCE interdisent le financement monétaire des administrations publiques.

L'issue raisonnable : le fédéralisme

Les remboursements des dettes seront une épreuve de vérité pour la zone euro. Sans solidarité, les tensions risquent d'être disruptives. Pour éviter le pire, gageons que les politiques de désendettement recourront surtout à la création d'impôts européens et à l'émission de monnaie par la BCE. Or ces choix appellent le fédéralisme.
Des impôts européens permettraient de mutualiser le remboursement des dettes de l'UE (les 750 milliards) et de soutenir les États membres les plus endettés. Puisque la matière fiscale exige actuellement l'unanimité, seul le passage à une fédération permettrait de dépasser définitivement ce blocage.
Le recours au financement monétaire est souvent présenté comme tabou car inflationniste. Mais cette théorie est fragile. L'exemple de la zone euro est là pour rappeler que les prix peuvent rester stables malgré une hausse de la masse monétaire. En revanche, le financement monétaire est un excellent moyen pour s'extirper de situations budgétaires inextricables. Beaucoup de guerres furent en partie financées de cette manière. Pourquoi alors se priver de cette possibilité face à un choc sanitaire sans précédent ?
Le financement monétaire de l'État n'est ni magique, ni immoral. La planche à billets découle du monopole donné à chaque banque centrale d'émettre la monnaie légale sur son territoire. Ce privilège offre la capacité de dénouer une crise de surendettement en éliminant la partie insoutenable de la dette. En définitive, cette faculté bénéficie à l'ensemble des citoyens. Une surcharge d'impôts est évitée et rien ne permet d'accréditer l'idée qu'une hausse de l'inflation est inévitable (sauf en recourant à une analyse monétariste rudimentaire). Techniquement, la banque centrale crédite, à son passif, le compte courant de l'État. En contrepartie, la banque inscrit, à son actif, une créance sur l'État. Celui-ci peut alors actionner ce compte pour rembourser des emprunts libellés en euros. Autre aspect de ce privilège, la disparition de la dette de l'État vis-à-vis de sa banque centrale est possible par un jeu d'écritures (diminution d'un même montant des deux côtés du bilan de la banque centrale). Il s'agit là d'un choix politique. À titre d'exemple, une loi du 23 juillet 1993, a demandé à la Banque de France d'apurer jusqu'au 31 décembre 2003, sur une base annuelle, sa créance de 36,02 milliards de francs sur le Trésor public. Cette opération fut indolore et sans remous politiques.
Résumons. Une banque centrale ne se réduit pas à une institution financière neutre. Elle a des devoirs et des prérogatives ; elle est au service du bien commun ; Il est dans ses attributions d'aider son État et ses citoyens en cas de crise grave, y-compris en créant de la monnaie légale au profit de la collectivité. Mais la zone euro est privée de ce privilège par crainte de débordements ou d'abus des États membres. Tout cela provient du caractère singulier de l'UEM : une monnaie sans union politique, donc une monnaie sans fédéralisme.
Jusqu'ici, les États sont restés arc-boutés sur leurs souverainetés nationales. Mais ils en payent le prix fort en cas de crise grave. Lorsque l'immense question du remboursement des dettes publiques deviendra incontournable, il est vraisemblable que ces États choisiront de se tourner vers le fédéralisme plutôt que de s'abandonner aux désordres monétaires et politiques. La BCE deviendra alors une institution commune au service des États et des citoyens de la zone euro. Le budget fédéral ne sera plus soumis à la règle du véto. Et la BCE pourra directement participer au règlement du lancinant problème des dettes publiques nées de la crise sanitaire.

Le Cadre financier pluriannuel, sismographe de l'UE

Michel Devoluy — 2021-03-14T15:28:08Z

Le cadre financier pluriannuel (CFP) traduit en chiffres les grands choix stratégiques décidés par l'UE. Le CFP révèle également, en creux, où en est l'UE dans sa marche vers l'intégration politique. Bref le CFP saisit, tel un sismographe, les mouvements tectoniques de la construction européenne.
A cet égard, le CFP de la période 2021-2027 s'avère exemplaire. L'introduction du plan de relance de 750 milliards d'euros marque un saut en avant. Mais le blocage de ce nouveau CFP par la Hongrie et de la Pologne rappelle que l'Union demeure, sur ce terrain, de nature intergouvernementale.

Mise en perspective du CFP

A l'origine, la Communauté économique européenne (CEE) ne connaissait que des budgets annuels, présentés par la Commission et votés par le Conseil des ministres et le PE. A partir de 1980 l'adoption de ces budgets donna lieu à de nombreux blocages, et même à des rejets. Le bon fonctionnement de la CEE s'en trouvait entravé. D'où l'idée de sortir de ces crises à répétition en insérant les budgets annuels dans un accord de nature interinstitutionnel, valable plusieurs années, entre la Commission, le Conseil de ministres (le Conseil) et le PE. Mais qu'on ne s'y trompe pas, cela n'a pas empêché les États membres de garder jalousement leurs mains sur les cordons de la bourse.
Les Perspectives financières à moyen terme (leur nom à l'origine) datent de 1988. Programmées pour cinq ans, elles couvrent, depuis 2000, une période de sept années. Dénommé depuis le traité de Lisbonne “Cadre financier pluriannuel”, cet accord tripartite détermine, globalement et par an, les plafonds des grands postes budgétaires. Le CFP “vise à assurer l'évolution coordonnée des dépenses de l'Union dans la limite de ses ressources propres” (art. 312, TFUE). Dans la mesure où le Conseil adopte le CFP à l'unanimité des États membres, sa validation reste toujours sous la menace d'un veto.
Dans les faits, les grandes lignes de chaque CFP sont dessinées par le Conseil européen par consensus.
L'intergouvernementalisme joue ici un rôle déterminant. On connaît les longues discussions au cours desquelles chaque État membre joue sa partition, surtout vis-à-vis de ses électeurs. Par la suite, le Conseil ne fait qu'exécuter les décisions prises par les Chefs d'États et de gouvernements.
Les ressources propres de l'Union font l'objet d'une attention particulière. Là encore, le rôle des gouvernements nationaux est crucial puisque les catégories des ressources propres de l'Union sont décidées, après consultation du PE, à l'unanimité du Conseil. L'arme du véto est donc toujours là. Cette menace est d'autant plus puissante que si de nouvelles ressources propres sont établies, ou abrogées, elles doivent, en plus, pour entrer en vigueur, être validées par tous les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives (art. 311, TFUE). Dans la mesure où la liste des ressources propres est restée stable jusqu'à présent, cette dernière disposition fut rarement activée. Mais celle-ci s'applique pleinement pour les 750 milliards que l'UE s'apprête à lever sur les marchés. Bref, chaque État membre peut faire capoter l'avancée majeure représentée par le plan de relance lié à la crise du Covid.

Le Cadre Financier Pluriannuel 2021-2027

Le précédent CFP (2014-2020), à 28, prévoyait un montant global des crédits engagés de 960 milliards (prix de début de période), répartis sur 7 ans. Soit 1% du PIB annuel de l'UE. Les cinq grandes rubriques de ce CFP étaient, par ordre décroissant d'importance : Croissance intelligente et inclusive (46%) ; Croissance durable et ressources naturelles (38%), dont la PAC ; L'Europe dans le monde (7%) ; Administration (7%) ; Sécurité et citoyenneté (2%).
Le CFP 2021-2027 (à 27) ne déroge pas à la règle du marathon médiatisé pour parvenir à un consensus. Après 4 jours de négociations, le Conseil européen a convergé, le 21 juillet 2020, vers 1074 milliards d'euros pour les 7 années (au prix début de période). Soit 1,1% du PIB de l'UE. Avec sept rubriques, les priorités affichées diffèrent du CFP précédent :
1. Marché unique, innovation et numérique (14%) ;
2. Cohésion et valeurs (35%) ;
3. Ressources naturelles et environnement (30%), dont la PAC ;
4. Migrations et gestion aux frontières (3%) ;
5. Sécurité et défense (2%) ;
6. Voisinage et le Monde (9%) ;
7. Administration (7%).
Chacun des titres est assez explicite de son objectif général. Notons que la lutte contre le réchauffement climatique, qui n'apparaît pas en tant que telle, se retrouve dans plusieurs rubriques et se rapproche des 30% du CFP. Autre précision, la politique des “rabais” (initiée sous la pression de Margaret Thatcher avec son fameux “I want my money back”) reste d'actualité. Elle permet à certains pays, gros contributeurs nets au budget, de diminuer leurs apports aux ressources propres de l'UE. Cela concerne les pays dits frugaux (Pays-Bas, Autriche, Suède, Danemark) et l'Allemagne, pour un total d'environ 50 milliards d'euros.

Le Conseil européen ayant statué, le processus tripartite a pu alors s'enclencher. Le PE a essayé d'arracher des ressources supplémentaires afin de mieux financer des programmes jugés prioritaires. Alors qu'ils espéraient au moins 39 milliards, un accord avec le Conseil du 10 novembre leur a concédé 16 milliards d'euros (sur 1074 !). Le PE a pu notamment imposer 4 milliards supplémentaires pour la recherche, 3,4 milliards pour la santé, 2,2 pour Erasmus et 1,5 milliards pour la surveillance des frontières extérieures. Le PE a donc eu voix au chapitre, certes à dose homéopathique, mais tout de même. Le CFP 2021-2027 semblait donc bien engagé.

L'inédit : le plan de relance “Next generation EU”

Le Conseil européen du 21 juillet a également validé le plan de relance de 750 milliards d'euros lié à la pandémie. Voilà la nouveauté ! Cette somme, obtenue par endettement commun, sera répartie entre les États-membres. 390 milliards prendront la forme de subventions aux États les plus touchés par la pandémie. Les remboursements seront alors effectués par le budget de l'UE. En revanche, les 360 milliards restants passeront par des prêts aux États membres qui devront rembourser directement les sommes reçues de l'UE. Dans tous les cas, les emprunts sont prévus avec de très longues échéances.
Les principaux bénéficiaires de ce plan sont, par ordre décroissant, l'Italie, l'Espagne, la France, la Pologne, l'Allemagne, la Grèce, la Roumanie, le Portugal, la République tchèque, la Hongrie, etc.
Ces apports exceptionnels de l'UE seront intégrés dans des programmes nationaux de relance que la Commission européenne aura la charge d'évaluer. Ces programmes seront ensuite validés par le Conseil à la majorité qualifiée. Rappelons que la Cour des comptes de l'UE et le PE assurent un important travail de contrôle dans l'exécution des dépenses de l'Union.

Jusqu'ici l'UE bénéficiait de trois types de ressources : un pourcentage du PIB de chaque État membre, un pourcentage de la TVA prélevé dans chaque État et un poste divers (Droits de douane perçus au niveau de l'UE, amendes infligées par l'UE et impôts payés par les fonctionnaires de l'UE). Ces trois ressources représentant respectivement 75%, 15% et 10% du total du CFP. On le voit, l'UE ne prélève pas d'impôts auprès de ses citoyens, mis à part le cas de ses fonctionnaires. Désormais, cet aspect devra évoluer. L'union va s'endetter, au nom des 27, à hauteur de 750 milliards d'euros. Il faudra à l'Union de nouvelles ressources propres pour qu'elle rembourse les 390 milliards (pour rappel, les 360 milliards sont directement à la charge des États).
Une taxe sur les plastiques non recyclables de 6 milliards d'euros est prévue pour 2021. Elle a d'ailleurs vocation à s'éteindre. En réalité, celle-ci sera surtout destinée à financer la rallonge de 16 milliards arrachée par le PE pour le CFP.
D'autres impôts européens sont prévus pour 2023 : 1. des ressources seront adossées au système d'échange des quotas des émissions de CO2 ; 2. une taxe carbone aux frontières de l'UE ; 3. une taxe sur les géants du numérique (soit entre 10 et 25 milliards d'euros).
D'ici 2026 sont également envisagés : 1. une taxe sur les transactions financières ; 2. une partie de l'impôt sur les sociétés multinationales devrait rapporter environ 15 milliards ; 3. Les amendes liées aux infractions au droit de la concurrence, qui revenaient aux États, devraient rester au budget européen (environ 11 milliards d'euros).
Mais toutes ces ressources, y-compris l'autorisation de l'emprunt de 750 milliards, doivent encore être validées, conformément aux traités, par l'ensemble des pays membres, à l'unanimité.

Le respect de l'État de droit, les risques d'un blocage

Le thème du respect de l'état de droit était déjà présent lors des négociations de juillet 2020 sur le CFP. Il est devenu incontournable avec l'accord du 5 novembre entre le PE et les États membres. Désormais, les fonds distribués aux États devraient être conditionnés au respect de l'état de droit (liberté de la justice, des médias, de l'opposition et des citoyens). Appartenir à l'UE et bénéficier de son budget nécessite en effet le respect des valeurs de l'Union telles qu'inscrites dans les traités. Autre argument, les États, notamment les “frugaux” ne veulent pas lâcher des fonds gérés par des États soumis à la corruption. Juridiquement, il appartiendra au Conseil, sur la base d'une proposition de la Commission, de suspendre les financements à la majorité qualifiée. Cette conditionnalité n'est pas du goût de tous. La Pologne et la Hongrie sont contre et ont réitéré plusieurs fois leurs oppositions. Mais ils savent très bien qu'ils ne peuvent rien seuls contre une majorité qualifiée (65% de la population et 55% des États membres). Aussi ont-ils choisi une autre option. Aussi longtemps que cette conditionnalité ne sera pas levée, chacun, insistent-ils, mettra un véto en refusant de valider définitivement le CFP 2021-2027 et en refusant les nouvelles ressources propres de l'UE.

Ces deux États prennent ainsi en otage 1800 milliards d'euros (le CFP et le plan de relance). C'est la somme dont l'Union a impérativement besoin pour fonctionner dans les sept ans à venir et pour réagir à la crise du Covid 19. Mais ce n'est pas tout ! Le plan de relance ouvre la voie vers le fédéralisme budgétaire, et donc vers plus d'intégration. La règle de l'unanimité, un pilier fondateur de l'Europe actuelle, peut décidément coûter très cher aux finances, mais surtout aux ambitions politiques de l'UE.

L'UE face à la crise actuelle : les réponses et des questions

Michel Devoluy — 2020-07-21T08:07:00Z

La crise a ébranlé l'économie mondiale, plongé beaucoup d'individus et d'entreprises dans le désarroi et interrogé la capacité des puissances publiques à réagir efficacement face à un tel choc. Au-delà des réactions immédiates, nous sommes interpellés sur nos modes de vie individuelles et collectives et sur notre avenir. L'UE tient ici une place à part. Cette crise apparaît en effet comme un test sur ses capacités matérielles, institutionnelles et politiques à affronter et gérer une situation rude et inédite. On pouvait craindre que l'attraction pour les replis nationaux fragilise l'édifice communautaire. Il semble que l'on s'achemine, au contraire, vers une consolidation de l'Europe. Ce mouvement s'incarne dans les propositions de la Communication de la Commission du 27 mai 2020 intitulée « L'heure de l'Europe : réparer les dommages et préparer l'avenir pour la prochaine génération ». Deux citations, extraites de ce texte, indiquent la tonalité générale : « La relance de l'Europe doit être guidée par la solidarité, la cohésion et la converge » et « Dans notre Union un euro investi dans un État membre est un euro investi pour tous. » Le message est clair, l'UE souhaite se politiser. Souhaitons que ces impulsions ne restent pas lettres mortes et soient validées par les 27 États-membres.
Ceci dit, l'Europe reste contrainte par les traités et soumise aux réflexes nationalistes. Si, au regard de ses compétences, elle a fait le mieux possible, beaucoup reste à accomplir. Elle devra défendre ses valeurs, mieux protéger ses citoyens, faire évoluer sa philosophie économique et sociale et devenir un acteur déterminant dans la géopolitique mondiale.

Les mains fortement liées de l'UE

La crise met l'accent sur trois limites majeures de la construction européenne : le partage ambigu des compétences entre l'UE et les États membres, sa faible et lente réactivité et sa dépendance à la doctrine ordolibérale. Sans oublier naturellement la présence récurrente des égoïsmes nationaux.
Au terme des traités, les États délèguent à l'UE des pouvoirs en distinguant trois catégories de compétences : 1) exclusives, comme pour la monnaie unique ; 2) partagées, par exemple avec la PAC ; 3) d'appui dans divers domaines dont la santé. L'article 168 du traité (TFUE) stipule en effet que les compétences en matière sanitaire et de santé relèvent des États. Toutefois, l'UE peut intervenir et coordonner des actions et des recherches, notamment en cas de pandémies.
L'architecture institutionnelle de l'UE repose sur un équilibre complexe entre le fédéral et l'intergouvernemental. Les Chefs d'États et de gouvernements (le Conseil européen) donnent les grandes impulsions politiques en décidant par consensus. Celles-ci sont ensuite traduites par la Commission en propositions concrètes. Puis elles doivent être adoptées à travers la procédure de codécision, c'est à dire à la fois par le Conseil des ministres (représentant les États membres) et le Parlement européen (représentant les citoyens). Tout cela prend beaucoup de temps. Mais ce n'est pas tout. La variété des votes au Conseil des ministres accentue les lourdeurs. Les questions jugées vitales pour les États exigent l'unanimité, d'autres requièrent une majorité qualifiée (ou renforcée), tandis que les moins conflictuelles passent à la simple majorité. Autre source de complexité, les États de la zone euro sont appelés à se réunir dans une configuration spéciale nommée l'Eurogroupe. Rappelons également que la faiblesse du budget européen (environ 1% du PIB de l'UE) réduit objectivement les capacités d'intervention de l'Europe. Les mains de l'UE sont ici d'autant plus liées que les budgets annuels sont programmés et fixés dans un Cadre financier pluriannuel de sept ans.
La doctrine économique et monétaire de l'UE inscrite dans les traités est de nature ordolibérale. D'un côté, l'Union défend la concurrence libre et non faussée. De l'autre, elle repose sur la présence de règles strictes concernant la gestion de l'euro et la conduite des finances publiques. Règles qui, en pratique, lient les mains de l'UE et de ses États membres. La BCE, institution indépendante, doit se concentrer sur l'objectif de stabilité des prix (une inflation maximum autour de 2%). Le Pacte de stabilité et de croissance impose les deux fameux pourcentages totem : déficit public inférieur à 3% du PIB et dettes publiques inférieures à 60% du PIB). La crise de 2008 n'a en rien entamé cette doctrine, au contraire. Un nouveau Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), entré en vigueur en 2013, fixe une « règle d'or » aux finances publiques. Le Mécanisme européen de stabilité (MES), mis en place en 2012, prescrit de fortes conditionnalités aux États soumis au besoin d'emprunter auprès du MES.
En somme, le maintien des souverainetés nationales au sein de l'UE exige la présence de règles qui contraignent les marges de manœuvres des États.

Des mesures bienvenues et encourageantes

Le virus a fait des ravages et les difficultés économiques se cumulent : chute de la production et des investissements, réduction de la demande, chômage, licenciements, faillites, pressions gigantesques sur les finances publiques. Au regard de tous ces défis majeurs, et malgré leurs mains liées, les institutions de l'UE ont réagi très honorablement, ce qui est encourageant pour l'avenir. Les décisions les plus saillantes sont énoncées ci-dessous.
Dès le 24 février 2020, la Commission, en charge de l'exécution du budget de l'UE, a mobilisé une somme de 400 millions d'euros pour des aides sanitaires d'urgence. Ce montant, bien faible a posteriori, marquait la volonté de participer immédiatement à la lutte contre la pandémie. Elle décida, ensuite, le 18 mars, d'utiliser des fonds budgétaires encore disponibles à hauteur de 40 milliards d'euros pour soutenir les États les plus touchés.
La Commission, gardienne des traités, a également bien réagi, le 23 mars, en desserrant deux contraintes. D'abord, en activant une clause dite « dérogatoire » qui dispense les membres de l'UE de remplir les deux critères – rappelés plus haut – pesant sur les finances publiques, et cela au moins jusqu'à la fin 2020. Ensuite, en permettant aux États membres de soutenir transitoirement les entreprises et les secteurs en difficulté, ce qui est contraire à la règle du marché unique.
Le Conseil européen, parfaitement dans son rôle, a demandé, le 13 mars, qu'une enveloppe de 540 milliards d'euros soit disponible grâce au recours à trois dispositifs : 240 milliards de prêts fournis par le MES aux États membres ; 200 milliards consentis aux entreprises par la Banque européenne d'investissement (BEI) ; 100 Milliards pour contribuer au financement du chômage partiel grâce à un Instrument spécifique intégré dans le Cadre financier pluriannuel (2021-2027). De plus, le Conseil européen a demandé à la Commission d'envisager un plan de relance de grande envergure au niveau de l'UE. L'objectif était alors de permettre aux États d'emprunter plus aisément sur les marchés grâce à la garantie de l'Union. Le plafond envisagé pourrait atteindre 1000 milliards d'euros.
La BCE a, dès le 18 mars, réactivé son mécanisme d'Assouplissement quantitatif en annonçant une nouvelle enveloppe de 750 milliards d'euros. Ce montant a été élargi à 1.350 milliards d'euros le 4 juin. Parallèlement, le taux principal de refinancement des institutions bancaires reste maintenu à 0%. Le résultat est là : les États de la zone, les entreprises et les particuliers ont, en principe, un accès aisé et attractif à l'emprunt. Mais, il faut y insister, cette réactivité de la BCE reste soumise à un préalable : démontrer que l'inflation est bien maîtrisée.
Le Parlement européen (PE) n'a pas été en reste puisqu'il a voté, le 17 mai 2020, à une très large majorité, une Résolution demandant qu'un plan de relance évalué à 2.000 milliards d'euros soit piloté par l'UE.
L'Allemagne et la France, à travers les voix de la Chancelière Merkel et du Président Macron, ont initié, le 18 mai, une petite révolution. L'UE devrait emprunter, en son nom, 500 milliards d'euros. Cette somme serait destinée à subventionner les États membres particulièrement touchés par le virus et serait remboursée sur des ressources propres de l'UE. Le temps de la solidarité financière devenait enfin une ambition partagée, à tout le moins par les deux grands pays fondateurs de la construction européenne. Quel progrès !
Le souhait franco-allemand a été repris et systématisé par la Commission dans sa Communication officielle du 27 mai évoquée au début de cet article. Ursula von der Leyen a explicitement souhaité que l'UE emprunte 750 milliards d'euros afin de les distribuer aux États membres : 500 milliards sous la forme de subventions et 250 milliards de prêts directement remboursables par les États bénéficiaires.
Quatre objectifs sont proposés : aider les États en difficulté, favoriser le « Green Deal », promouvoir la transition numérique et accentuer les capacités sanitaires de l'UE.
Le remboursement de ces 500 milliards, programmé entre 2027 et 2058, proviendra de nouvelles ressources propres (type taxe carbone ou impôts spécifiques) et fera, si nécessaire, un appel direct aux États en fonction de leurs capacités contributives telles que fixées par les clés de répartition au budget de l'UE.
La programmation, la gestion et le contrôle de ce vaste plan destiné à réparer les dommages et préparer l'avenir pour la prochaine génération sera pilotée dans le cadre du Semestre européen. Ce dispositif, prévu par les traités, semble le mieux adapté puisque son objet est précisément de formaliser, chaque année, les échanges entre la Commission et les États membres à propos des questions budgétaires et stratégiques. Par ailleurs, L'heure de l'Europe, écrit la Commission, devra également exiger une augmentation significative du plafond des ressources du Cadre financier pluriannuel. On passerait alors de 960 à 1.100 milliards d'euros pour la période 2021-2027.
Naturellement, toutes ces belles perspectives restent soumises à l'approbation unanime des 27 États membres. Sur ce sujet, le Conseil européen du 19 juin a marqué des tonalités assez différentes entre les pays dits frugaux et les autres. Mais, en même temps, des ouvertures vers un compromis ont commencé à se dessiner. Gageons que le poids politique de l'Allemagne et de la France joint à l'impératif de solidarité financière vis à vis des États blessés par le virus auront raison de certains égoïsmes nationaux.

Et maintenant ?

Les cartes sont désormais sur la table et les 27 sont au pied du mur. Vont-ils enfin s'engager dans une forme de solidarité financière ? C'est probable. Mais tout ne sera pas réglé pour autant. Deux questions restent pendantes. Cette solidarité s'accompagnera-t-elle d'une prise de distance au sujet de la doctrine ordolibérale ? Cette solidarité poussera-t-elle vers des changements institutionnels majeurs ?
Quid de la doctrine économique à venir ? Plus d'État et moins de marché, une mondialisation recadrée, le retour du social, la lutte contre l'écocide, telles sont les voies à suivre pour le 21° siècle. Ces questions sont certes abordées dans les propositions de la Commission. Mais le diable est dans le concret, c'est à dire ici dans les choix financiers et dans la capacité de l'UE à se libérer des forces d'attraction de la pensée néolibérale. Pour l'Europe et les Européens le monde de demain sera-t-il vraiment différent de celui d'avant la crise sanitaire et économique ? Nous le verrons en observant attentivement les deux critères qui traduiront le mieux la réalité du changement :

1- le contenu précis des lignes budgétaires de la programmation financière 2021-2027 ;
2- les options économiques et sociales imposées aux États membres par la Commission dans le cadre des futurs Semestres européens.

Quid des changements institutionnels ? La Commission est « gardienne des traités ». Elle n'a donc rien dit dans sa Communication du 27 mai sur des changements institutionnels qui permettraient d'avancer vers une Europe fédérale. Pourtant la construction d'une vraie solidarité européenne passe par une intégration politique. Les questions environnementales et géostratégiques, comme le partage des valeurs humanistes, appellent des réponses fortes et unifiées. Nous, Européens, avons besoin de refonder un modèle économique et social soutenable. Nous, Européens, avons besoin d'une Europe présente et respectée dans le monde. Mais l'identité européenne ne se décrète pas. Elle se construit à travers des transferts de souveraineté librement acceptés par la majorité des Européens et des États membres.
La crise sanitaire et économique nous oblige à ouvrir les yeux et met la question de l'Europe politique au premier plan. Serons-nous à la hauteur des défis ?

Les inégalités dans le développement du nationalisme

Michel Devoluy — 2020-05-18T06:43:58Z

Quelle est la place des inégalités dans le développement du nationalisme ? Immense question qui demande, au préalable, que l'on s'entende sur les mots. Sur le fond, ce court article considère la globalisation et son cortège de dérégulations et de démesures comme la cause principale de la hausse des inégalités enregistrée depuis trente ans. Ces inégalités ont largement activé des réflexes populistes, lesquels se sont traduits en une montée des nationalismes. Malgré des avancées que l'on espérait définitivement acquises, l'Union européenne n'a pas été à l'abris de ce mouvement de fond. D'où la nécessité d'être à la fois vigilant et exigeant.

Des notions à prendre avec précaution

La notion d'inégalité est multiple et complexe. Inégalités de quoi ? des revenus, des richesses, des salaires, des sexes. Ou encore, inégalités face à la formation, la culture, l'accès aux services publics, la maladie, les ressources sanitaires. En se risquant à un classement, on peut distinguer trois formes d'égalité : juridique (les mêmes droits et les mêmes devoirs pour tous) ; économique (assez aisément quantifiable, même si cette égalité est impossible - au sens strict- à réaliser en pratique) ; d'opportunité (chaque individu est potentiellement doté des mêmes chances pour sa vie sociale et professionnelle). Au plus on s'éloigne de ces trois types d'égalité, au plus les inégalités augmentent.
Selon certains, le nationalisme rimerait avec la libération des peuples. Il se constituerait en réaction à l'oppression des puissants, des impérialismes, des empires coloniaux et du capitalisme sans frontières. Mais le nationalisme engendre inéluctablement un culte des valeurs “nationales” qui alimentent la xénophobie, le racisme et l'attraction pour les replis identitaires. Ce nationalisme libérateur, qui serait porteur d'émancipation et de droits pour les citoyens, relève souvent d'une histoire idéalisée. En revanche, le nationalisme contemporain est bien réel. C'est celui de la fermeture, de la défiance et des rivalités délétères entre les Etats.
J'ajoute, ce qui ne simplifie pas notre problème, que l'ensemble des mécanismes de solidarités interpersonnelles et interrégionales destinées à réduire les inégalités sont décidées, financées et gérées au sein du périmètre politique des Etats, qu'ils soient centralisés ou de nature fédérale. La présence d'organisations internationales et, bien sûr, de l'UE tempère un peu cette règle générale.
Encore une précision : la croissance des inégalités des revenus et des patrimoines depuis trois décennies fait désormais consensus. Nul ne conteste (chercheurs, ONG, Organisations internationales) la baisse de la pauvreté extrême et la forte croissance du revenu mondial. Mais nul ne conteste non plus que les riches sont devenus plus riches et les pauvres plus pauvres. De nombreux articles et livres (certains étant des best sellers) attestent de ce vaste mouvement. Il se résument en un seul chiffre : les ⅔ de la population mondiale connaissent des inégalités croissantes de revenu et de patrimoine. Naturellement il s'agit là de moyennes. Des exceptions existent. Mais la tendance lourde est bien là. Partout.

Globalisation et inégalités

La globalisation néolibérale a fait espérer une croissance qui profiterait à tous. Certains s'appuyaient pour cela sur la théorie du ruissellement en affirmant que l'opulence des plus nantis allait se déverser sur l'ensemble des agents économiques. Ce néolibéralisme, largement promu à l'origine par Friedrich Hayek et Milton Friedman, a imposé au monde entier une application radicale de la concurrence libre et non faussée. Toutes les frontières économiques devaient tomber ; les Etats étaient fermement invités à se retirer du libre jeu des forces du marché ; l'interventionnisme semblait nuisible à l'intérêt général. L'engouement pour le néolibéralisme était aussi alimenté par les piètres performances des pays socialistes, Chine et URSS en tête. On connaît la suite. Le monde s'est globalisé, comme “s'il n'y avait pas d'autres alternatives”, pour reprendre la formule de Margaret Thatcher.
Les mécanismes à l'œuvre dans l'augmentation des inégalités sont désormais bien documentés. La concurrence exacerbée entre tous les acteurs économiques (entreprises, salariés, régions, Etats) a organisé de véritables guerres économiques pour réduire les coûts et augmenter les profits. Les notions de dumping fiscal et social se sont imposées au niveau mondial. La stagnation des salaires a induit une baisse de la part du revenu du travail dans la création de richesses. Les filets sociaux tissés par les “vieux” Etats-providence ont été relâchés tandis que les autres, dont les anciens États socialistes, ont adopté sans réserve les nouvelles normes libérales. Partout dans le monde la fiscalité est devenue moins redistributive, avec notamment des baisses radicales des taux d'imposition sur les revenus et les profits. En même temps, la déréglementation des marché financiers a permis l'explosion de certains revenus. Mais ce n'est pas tout. Une course aux rémunérations extravagantes pour les PDG, les sportifs et les “vedettes” en tous genres s'est imposée, alors qu'elle aurait dû être clairement invalidée par la société. Enfin, les innovations technologiques incessantes ont créé des effets d'aubaine et, a contrario, ont marginalisé les individus qui n'étaient plus à la pointe des nouveautés.

Inégalités et populisme

La montée des inégalités a fait le lit du populisme, que celui-ci soit de droite ou de gauche. Beaucoup de textes sont produits sur ce sujet. Pour rester simple, le populisme met en conflit le peuple et les élites, que celles-ci soient politiques, intellectuelles, économiques ou financières. Il entend défendre les intérêts du peuple dépouillé d'une partie de ses droits légitimes, amputé des fruits de son travail et souvent méprisé au regard de ses valeurs traditionnelles.
Les inégalités fragilisent les individus. Ils ont peur du présent et du futur, perdent la maîtrise de leurs destins, se sentent insécurisés et déclassés, se vivent insuffisamment respectés et valorisés. Leur sentiment de déclassement correspond assez bien à un rétrécissement de la classe moyenne qui contraste avec une segmentation plus nette de la société entre les nantis et tous les autres.
Aujourd'hui, le temps n'est plus à une lutte ouverte des classes et à l'espoir du grand soir. Les populistes s'appuient sur les désenchantements et les craintes pour promettre au peuple des jours meilleurs forgés sur le rejet des élites et des étrangers, et sur le retour des valeurs identitaires. Pour eux, la solidarité n'est pas le produit de l'empathie et du désir de soutenir les autres. Elle consiste avant tout à se retrouver entre soi pour se libérer des forces obscures et égoïstes des élites et de se protéger de toutes les formes d'internationalisme.

Populisme et nationalisme

La mondialisation n'a pas empêché la montée des nationalismes. Au contraire, en produisant des inégalités, elle a engendré des réactions populistes qui débouchent très vite sur le culte de la nation souveraine et protectrice du peuple. Confrontés à la fragilisation économique et à une incertitude croissante sur l'avenir, beaucoup de citoyens se réfugient dans l'idée qu'une société homogène et mieux isolée des influences extérieures sera plus rassurante et plus protectrice. C'est en mobilisant les peurs et le rejet des élites corrompues que les populistes animent le nationalisme. Le national-populisme propose un ordre social et politique qui devrait permettre de lutter efficacement contre la mondialisation et les inégalités. Mais les programmes populistes sont construits sur des amalgames et des simplifications. Le populisme tend à invalider le collectif et à défendre la nation. Qu'on ne s'y trompe pas, malgré les appels formels aux intérêts du peuple, le populisme reste une forme d'individualisme, de chacun pour soi, chez soi. Ses programmes, généralement démagogiques et opportunistes, ont tendance à nier l'idée que les hommes doivent partager la même terre et qu'ils sont confrontés à des défis communs et universels.

Un défi majeur pour l'UE

Il est aisé et confortable de dénoncer la montée des populismes et des nationalismes en se référant aux cas extrêmes au sein de l'UE, avec la Hongrie de Victor Orban en tête. De même, la critique de certain(e)s leaders politiques fait facilement consensus. Mais en rester là serait céder à la facilité et éluderait les questions qui fâchent.
Sous beaucoup d'aspects, l'UE s'est placée à l'avant-garde du mouvement de globalisation. Les programmes -souvent traduits en injonctions- de dérégulations, de privatisations, d'encouragements appuyés à la concurrence et à la maîtrise des coûts traversent l'histoire récente de l'UE. Il fallait dégraisser les services publics et rationaliser leurs gestions dans une logique néolibérale. Le traditionnel Etat-providence n'avait plus bonne presse. Sans compter, en plus, les encouragements à la financiarisation de l'économie. Bien sûr, ce tableau n'épuise pas la réalité des politiques promues par l'Europe. Mais même l'évolution des politiques historiques, qu'elles soient régionales ou agricoles, laissent percer un soubassement théorique d'inspiration très libérale.
Une adhésion systématique, au niveau des Etats membres et des institutions européenne, à la doxa économique du moment offre l'explication la plus immédiate de ce vaste mouvement. Mais il y a plus, ce qui interpelle directement l'absence d'union politique. En effet, établir un marché unique, puis une monnaie unique sans, concomitamment, créer une fédération politique ne peut aboutir qu'à une chose : l'instauration de mécanismes acceptables par tous les Etats. Une sorte de dénominateur commun qui puisse faire consensus et, surtout, qui évite que l'ensemble des parties prenantes aient à se mettre unanimement d'accord sur des politiques publiques de nature interventionniste. La solution est alors la mise en place, à pas forcés, d'une forme de néolibéralisme où des règles strictes encadrent les politiques budgétaires nationales et la politique monétaire unique. En somme, malgré les ambitions affichées de construire une fédération, l'Europe libérale a laissé se développer les inégalités …. et en arrive à générer des formes de nationalismes. Quel paradoxe et quel gâchis !
La réponse à ce dilemme est connue : construire au plus vite une Europe politique, seule capable de promouvoir un modèle de société plus fraternelle qui puisse combattre les inégalités.

Note : Mon ouvrage L'économie : une science “impossible” - Déconstruire pour avancer (Editions Vérone, 2019, 408 pages) contient des développements qui rencontrent les thèmes abordés ci-dessus.

Maintenir l'Europe dans l'histoire

Michel Devoluy — 2018-09-06T21:11:21Z

Quelques grandes figures intellectuelles, de Victor Hugo à Stephan Zweig, ont vu dans l'Europe politique notre seul horizon raisonnable. Lorsqu'il s'est agi de devenir concret, les pères de l'Europe communautaire ont pensé que l'intégration économique conduirait, par étapes, vers un resserrement des intérêts communs tel que, finalement, le basculement vers une forme d'union politique serait inéluctable. L'installation du marché unique puis le passage à l'euro se sont inscrits dans cette logique. Mais celle-ci s'est enrayée pour deux raisons principales : une attirance sans cesse revivifiée pour le souverainisme et la mainmise de l'ordo-libéralisme sur la construction monétaire.

Les forces d'attraction des souverainetés nationales, toujours présentes, s'amplifient en période de profondes interrogations. Nous en sommes là aujourd'hui. Une société bousculée et inquiète de l'avenir se raidit et devient plus sensible aux discours nationalistes. Tous les États de l'Union, bien sûr à des degrés divers, sont en insécurité. Que faire face à une mondialisation galopante, une économie fragile et incertaine, un environnement dégradé, une immigration incontrôlée, une menace terroriste oppressante ? La réponse est, hélas, habituelle. Se replier sur la nation donne l'impression de reprendre en main le destin collectif. Autrement dit, il faut se protéger derrière ses frontières et activer la défiance vis à vis de l'extérieur. L'étranger devient la menace et le bouc émissaire. Et c'est ainsi que se distillent les peurs et les tensions qui ont si souvent mené aux affrontements et aux guerres. Le monde change et nous déconcerte souvent. Mais le retour vers un passé national, glorieux et protecteur, est une promesse illusoire, et périlleuse.

Le désenchantement face aux résultats économiques explique également le peu d'empressement des citoyens pour une Europe politique. La gestion de la dernière crise n'a pas été convaincante, les inégalités s'accroissent, l'hétérogénéité entre les Etats demeure. La raison profonde de ces déceptions provient d'une forte adhésion de la zone euro à l'ordo-libéralisme. Cette doctrine repose sur trois grands principes : la défense de la concurrence libre et non faussée ; une politique monétaire menée par une banque centrale indépendante se concentrant sur l'objectif de stabilité des prix ; des finances publiques strictement encadrées et soumises à des sanctions en cas de dérapages.

L'ordo-libéralisme se défie des politiques interventionnistes et des choix stratégiques des gouvernements trop à l'écoute d'intérêts sectoriels. Le résultat est une forme de fédéralisme tutélaire où les règles se substituent aux choix démocratiques. Il suffit ici de penser au comportement de la Troïka face à la Grèce. Avec l'ordo-libéralisme, les États de la zone euro acceptent de se lier les mains en réduisant leurs capacités à réagir efficacement, mais sans pour autant transférer un vrai pouvoir politique à l'Union. L'Europe incarne ainsi la figure du père fouettard qui se soucie peu du bien-être de ses habitants. Seul semble compter le respect des règles. Mais ce n'est pas tout. Ce régime conduit également à valider une concurrence fiscale et sociale délétère entre les Etats membres. En résumé, la tendance au désamour pour l'Europe ne doit pas surprendre. Alors que les citoyens attendaient de l'euro un progrès économique et social, ils ressentent bien plutôt déclassement et inquiétude.
L'insécurité économique et sociale ne touche pas tout le monde. Les Européens les plus convaincus se retrouvent parmi les segments privilégiés ou protégés de la population, mais à l'exception notoire de deux catégories d'acteurs. D'abord les élus nationaux, peu disposés à enclencher des transferts de souveraineté qui limiteraient leurs pouvoirs. Ensuite les grands décideurs économiques, ceux-ci s'accommodant parfaitement d'un dumping salarial, fiscal et social qui est une des sources des bons résultats financiers de leurs firmes, mais aussi de leurs rémunérations trop souvent extravagantes. L'intérêt des uns comme des autres est donc le statut quo. Au fond, cette Europe intergouvernementale et ordo-libérale leur convient très bien.
Changer l'Europe afin d'améliorer les conditions de vie de ses citoyens et le fonctionnement de sa démocratie nécessite une vraie relance. Pour progresser, il faut un projet stimulant et une méthode mobilisatrice. Les frilosités intellectuelles et politiques ne sont pas bonnes conseillères. Soyons au contraire réalistes en portant nos regards avec détermination et loin devant. Aujourd'hui, la proportion des Européens dans le monde est d'un sur quatorze, ce qui est peu. Mais celle-ci atteindra un sur vingt en 2100. Si les nations de l'Union demeurent fragmentées et individualistes, elles se condamneront à l'impuissance démocratique et au suivisme économique. Nous aurons alors, au mieux, une gestion par des règles et, au pire, un libéralisme économique de nature autoritaire.

Le projet européen revigoré devrait se construire sur trois axes : doter la zone euro d'une puissance publique responsable ; répondre aux grands enjeux environnementaux, stratégiques et géopolitiques ; construire un espace collectif porté par une culture humaniste exemplaire.

La méthode à suivre devrait commencer par un long et approfondi débat citoyen sur ce que nous attendons de l'Europe. A ce stade, la mobilisation, au minimum sur une année, des partis, syndicats, réseaux sociaux, médias et collectivités territoriales s'avère indispensable. Toutes les formes de discussions et d'échanges transnationaux devraient également être encouragées. Suivrait alors une Convention, s'étendant sur plusieurs mois, pilotée par le Parlement européen. Son texte conclusif serait une Constitution articulant une Europe à deux cercles, le premier dessinant une véritable intégration politique (une fédération) des États de la zone euro. Pour conclure ce processus démocratique, un référendum, tenu le même jour, permettrait à chaque Etat membre de choisir son avenir. Naturellement, la fédération (le premier cercle) ne serait pas fermée à de futurs candidats.
La dynamique citoyenne qui vient d'être esquissée est certes indispensable, mais elle doit être encouragée et soutenue. Rien ne se fera sans les engagements fermes de quelques grandes figures politiques, artistiques et culturelles. De même, ce mouvement réclame un soutien marqué du couple franco-allemand et un assentiment affiché des quatre autres Etats fondateurs de l'Union. Cette splendide et inédite construction commune débuta il y a presque trois quarts de siècle. Elle a installé la paix, consolidé les mouvements démocratiques et, malgré des insuffisances, soutenu le développement économique. Maintenir l'Europe dans l'histoire revient désormais à franchir résolument le dernier pas : une fédération des États membres de la zone euro.

Michel Dévoluy est professeur honoraire d'économie à l'Université de Strasbourg – Chaire Jean Monnet de l'intégration économique européenne – Article publié en éditorial du Bulletin électronique de l'Observatoire des politiques économiques en Europe n° 37, hiver 2017