La question de l'État en Afrique et les options fédérales

Thierry Michalon — 2021-04-18T09:21:50Z

Si, comme l'affirme Jacques Lacan, « le psychanalyste ne s'autorise que de lui-même », on permettra à un universitaire successivement en poste à Oran, Yaoundé, N'Djaména, Brazzaville, Corte, Pau, puis la Martinique, de partager ses observations sur la question de la légitimité des institutions publiques modernes dans les sociétés autrefois qualifiées de « périphériques ». Les évidents dysfonctionnements de ces institutions interrogeaient. Au fil des décennies différentes pistes de refondation vinrent à l'esprit : un fédéralisme à base ethnique ? À l'inverse, un primat à la déconcentration ? La démocratie consociative, sorte de fédéralisme communautaire ? Le fédéralisme personnel ? Et comment s'accommoder, dans ces sociétés communautaires, d'un contrôle social écrasant refusant à chacun toute autonomie individuelle ? [1]

Face à la fragilité du sentiment national, aller chercher les solidarités au niveau des groupes identitaires

Observée à la veille de l' indépendance par Pierre Bourdieu [2] , la société algérienne lui apparut comme ignorant tout autre système de relations que les liens familiaux, et interdisant toute forme d'expression individuelle autonome au profit de disciplines claniques et tribales de chaque instant, cimentées par des valeurs comme l'honneur et la crainte de la réprobation collective [3] . Et cette tendance à s'identifier aux siens allait de pair avec une vive propension à s'opposer aux autres groupes, aux autres clans, la défiance constante de groupe à groupe semblant entretenir à la fois la solidarité interne et l'équilibre de l'ensemble...
Cependant l'invocation permanente de la Nation algérienne (el Watan), l'emploi constant de l'adjectif watani, watania (national, nationale) dans le discours des dirigeants, repris à chaque colonne de la presse officielle, constituèrent dès l'indépendance le socle politique de l'action du pouvoir algérien. Le peuple était censé avoir résisté à chaque instant, et comme un seul homme, à la présence coloniale, puis avoir massivement pris les armes pour s'en libérer. Sans cesse magnifiée, cette unanimité supposée dans le rejet de l'oppression coloniale et dans la lutte armée devait attester de la force et de la cohésion du sentiment national. Et sur cette Nation postulée, invoquée jusqu'à l'incantation, une audacieuse stratégie de développement allait prendre appui, largement inspirée du précédent soviétique donc totalement conduite par l'État.
Or la vie quotidienne s'avérait dans la pratique tissée de la recherche constante de passe-droits, sur la base des liens de la parenté élargie : « endek el ktef, oula ma endekch ? » (as-tu du piston, ou pas ?) demeure, aujourd'hui encore, en Algérie, une préoccupation permanente. Face à l'obligation traditionnelle d'échanges de services entre « cousins » de la même tribu, la loi, le décret, règles de portée générale et impersonnelle, n'ont donc aucune légitimité…ainsi que l'État lui-même, perçu comme un simple appareil de coercition et de redistribution de la rente pétrolière et gazière. Face à un tel état de fait, la figure de l'État-nation – rigidifiée encore par le système du parti unique - semblait privée de fondements sociologiques, et une formule de décentralisation résolue, permettant de fonder les institutions publiques sur les solidarités locales (présumées…) apparut au contraire à l'observateur comme la voie à emprunter. Sur ce, on quitta l'Algérie pour une affectation à l'université de Yaoundé (Cameroun).

Proposition d'un fédéralisme ethnique en Afrique

Les interrogations nées en Afrique du Nord devinrent en Afrique centrale des certitudes. Alors même que la notion de « tribu », pourtant bien documentée par les ethnologues au Maghreb central [4] , était totalement occultée dans l'Algérie des années 1970, celle d'« ethnie » était – et demeure – d'utilisation courante en Afrique sub-saharienne. Et les élites camerounaises reconnaissent à la fois l'existence d'environ deux cents groupes ethniques dans leur pays (caractérisés par des langues distinctes) et le fond de défiance mutuelle caractérisant leurs relations et alimentant des rapports permanents d'antagonisme larvé. Dès lors, les hypothèses esquissées sur les rives de la Méditerranée s'affermirent au cœur du continent : si l'État est bien, comme on le répète en première année des facultés de droit, la personnification juridique de la nation, en d'autres termes la personne morale qui donne vie, sur le plan du droit, à ce sentiment qui constitue une nation, le schéma de l'État-nation, transposé à l'Afrique sub-saharienne, repose purement et simplement sur du sable. Nulle surprise en conséquence à ce que les institutions publiques n'y soient que le champ clos des rivalités inter-ethniques tendant essentiellement à s'accaparer l'argent public, considéré comme un gisement de richesses sans maître [5] .
On milita alors, durant une douzaine d'années, pour tenter de diffuser en Afrique l'idée fédérale [6] . Il importait, expliquait-on, de réconcilier le schéma des institutions avec la carte des solidarités. En retirant à la capitale de ces États unitaires l'essentiel des attributions et des moyens qui y sont centralisés et qui exacerbent, par l'irrésistible attrait qu'ils exercent sur des peuples démunis, les antagonismes inter-ethniques, et en les transférant à des capitales régionales à la tête de groupes culturels homogènes, on permettrait enfin une gestion satisfaisante de l'intérêt général.
Cette proposition d'un fédéralisme ethnique, présentée successivement au Cameroun, au Tchad, au Congo-Brazzaville et dans diverses publications et communications, fut rejetée par les élites africaines. Et elle le fut pour une série de motifs explicites (« ce système consacrerait précisément ce que nous souhaitons faire disparaître ! ») ou implicites (« en renvoyant les cadres que nous sommes dans leur région d'origine, il nous replongerait dans l'étouffant contrôle social qui y règne, nous retomberions sous la férule des chefs traditionnels et c'en serait fini de tout espoir de modernisation ! ») [7] .
Un long séjour en Corse vint ensuite corroborer les observations faites sur le continent africain : repliés sur leur structure clanique et la rigoureuse obligation d'échange de services dont elle est le support, les Corses ont de tous temps su contourner la loi des puissances venues de la mer [8] . Et l'on proposa l'adoption pour l'île d'un statut d'autonomie dérivé de celui de la Polynésie française, qui inspira la loi du 13 mai 1991.

La redécouverte de la voie jacobine, et du primat a la déconcentration

Une série d'éléments, ressortissant tant à l'expérience personnelle [9] qu'aux évènements internationaux [10] , conduisit à la fin des années 80 à un renversement de point de vue. Ils concoururent à ce que l'on émette l'hypothèse que le premier fondement de la légitimité de l'État serait non pas, comme on l'avait pensé jusqu'alors, l'existence d'une « solidarité » nationale, mais l'aptitude des institutions à assurer une application égale de la règle de droit. On avait cru percevoir, en effet, que la première attente des hommes – et des femmes ! – n'est point, comme on le répète machinalement en Occident, de participer à l'édiction de la règle (par les mécanismes démocratiques) mais d'avoir la certitude que la règle est appliquée de manière identique à tous [11] .
Dès lors s'imposa l'idée que l'anonymat est l'une des conditions de l'État de droit et que, par conséquent, la destruction délibérée par l'idéal jacobin des particularismes locaux et des hiérarchies qu'y maintient l'entre-soi, avait, en France, favorisé le règne de la règle de portée générale et impersonnelle, donc fondé la légitimité de la République. Cette inversion de perspective conduisit à conseiller aux élites africaines, à rebours des propos qu'on leur avait jusqu'alors tenus, de s'efforcer avant tout– à l'instar de ce qu'a été la démarche française – d'instaurer les conditions d'une réelle égalité devant la règle de droit. Et, dans ce but, mettre résolument l'accent sur la déconcentration, plus précisément sur la formation rigoureuse d'un corps préfectoral géré de manière à en placer les membres à l'abri des pressions de leur groupe ethnique d'appartenance et à leur conférer une réelle autorité. Le précédent de ces « empereurs au petit pied » que furent les préfets dans l'esprit de Napoléon, chargés de veiller à l'application des lois dans des départements bâtis sur les ruines des provinces donc des particularismes dont elles étaient le cadre, permit de suggérer aux élites africaines que là résidait une voie plus rapide de modernisation de leurs institutions. Face à la persistance d'une culture locale qui demeurait aussi éloignée de la notion d'égalité que de celle d'intérêt général, ce corps préfectoral serait, espérait-on, à même de faire prévaloir des valeurs plus contemporaines.

Une forme de fédéralisme non-territorial : la démocratie consociative

Découvrir, à l'occasion d'un colloque, cet autre modèle d'organisation des institutions qu'est la démocratie consociative, permit une nouvelle proposition institutionnelle.
Les sociétés du continent africain, restées à l'écart de la révolution industrielle et de l'exode rural du XIXème et de la première moitié du XXème, ont conservé, même dans leurs grandes villes, des solidarités de type vertical fondées non pas sur une appartenance de classe, mais sur les obligations traditionnelles d'échange de services entre membres d'une même communauté culturelle, clanique, ethnique, ou régionale. Et il est clair aujourd'hui que la transposition sur ces sociétés des mécanismes de la démocratie majoritaire y a concrètement pour enjeu non pas le choix d'un avenir pour la Cité, mais celui du groupe qui pourra manger l'argent public. Cette transposition est donc de toute évidence un échec. La logique de base de la démocratie – l'institutionnalisation des conflits d'intérêts présents dans le corps social afin d'arbitrer entre eux pacifiquement – doit par conséquent être adaptée à la structure de ces sociétés.
Les mécanismes de la démocratie consociative – théorisée par Arend Lijphart à partir de l'exemple néerlandais [12] – permettraient cette adaptation. Ils reposent en premier lieu sur la reconnaissance, par les élites des pays considérés, des antagonismes communautaires (clans, tribus, groupes ethniques ou religieux) qui segmentent ces sociétés, antagonismes jusqu'ici niés avec énergie par les intéressés malgré les évidences quotidiennes. Il importe ensuite d'organiser expressément la représentation de ces communautés au parlement par un mode de scrutin proportionnel leur permettant d'y peser d'un poids correspondant à leur poids démographique… la constitution pouvant néanmoins prévoir un mécanisme de pondération, ou/et le regroupement de sous-groupes culturels dans l'ensemble identitaire auquel ils se rattacheraient. Il est ensuite essentiel que le gouvernement ne soit pas monocolore, issu d'une majorité se dégageant de cette assemblée, mais constitué lui-même à la proportionnelle des communautés représentées au sein de celle-ci, afin de constituer en quelque sorte un modèle réduit de la société considérée. Enfin il importe que ledit gouvernement prenne ses décisions à l'unanimité, ou du moins au consensus - suivant d'ailleurs en cela les coutumes traditionnelles des sociétés africaines. Ainsi, indique Arend Lijphart, l'élite constituant ce gouvernement est contrainte de trouver en son sein les compromis permettant au pays d'être gouverné, fonctionne donc comme une « voûte » venant coiffer les « piliers » que sont les communautés culturelles, et jouit d'une légitimité que n'a en aucune manière, dans ces univers culturels, un exécutif issu d'une majorité.
Ce modèle institutionnel fonctionne, sous des formes un peu différentes, dans des pays comme l'Autriche, la Belgique, la Suisse, le Liban, le Luxembourg, la Nouvelle-Calédonie. Cependant son fonctionnement correct requiert que certaines conditions soient remplies :

Que les partis politiques officialisent leur rattachement communautaire ;
Que les élites soient porteuses, par-delà leur appartenance ethnique, d'un sens de l'intérêt national ;
Que soit adopté un mode de désignation du chef de l'État ne le mettant pas en mesure d'accaparer le pouvoir, comme le lui permet d'emblée son élection au suffrage universel direct ;
Que la direction de l'exécutif soit donc assurée, de la manière la plus collégiale possible, par le chef du gouvernement, responsable devant l'assemblée.

Une autre forme de fédéralisme non-territorial : le fédéralisme personnel, ou communautaire

L'idée fédérale peut s'appliquer à des communautés identitaires, confessionnelles, non regroupées territorialement dans des régions culturellement homogènes, mais vivant mêlées, se côtoyant quotidiennement tout en étant attachées à leur particularisme. Ce fut la situation dans l'empire ottoman avec le système dit du « Miliyet », qui conservait aux différentes confessions leurs régimes juridiques coutumiers. Pour ce qui touchait à leur « statut personnel » (mariage, divorce, adoption, héritage, etc.) leurs membres étaient régis par des règles particulières, d'origine largement coutumière, parfois appliquées par des juridictions propres. Et ces communautés pouvaient disposer de quotas de sièges au parlement et participer ainsi à l'élaboration de la loi.
Ce système s'est maintenu dans certains États issus de la dislocation de l'empire ottoman, comme la Syrie, la Jordanie, Israël. Il est aussi présent, sous des formes variables, au Maroc, en Iran, en Afghanistan [13] . Il a été proposé en 1957 pour l'Algérie par Marc Lauriol, professeur à l'université d'Alger, sous le nom de « fédéralisme personnel » [14] .
Sa transposition dans les États africains, souvent paralysés par les méfiances inter-ethniques qui privent les institutions - donc les règles qu'elles émettent - de toute légitimité, serait susceptible de conférer enfin aux institutions publiques cette légitimité indispensable à l'État de droit.

Promiscuité et méfiance mutuelle : des obstacles insurmontables ?

Rechercher dans la culture des peuples la source des obstacles qu'ils rencontrent dans leur volonté de modernisation est, depuis plus d'un demi-siècle, rigoureusement interdit tant par les courants majoritaires de la recherche – prompts à manier l'anathème sur ceux qui s'y risquent, accusés de « culturalisme » et d' « essentialisme » - que par les élites des pays concernés, barricadées derrière un discours sur le « néo-colonialisme » ( si elles sont au pouvoir) et la « corruption » (si elles n'y sont pas). C'est pourtant sur ce registre qu'il faudrait chercher.
Lorsque, « occidental » tout imprégné de la nostalgie du paradis communautaire perdu, on s'entend répéter par un ami, sociologue camerounais : « quand comprendras-tu que ce n'est pas parce que nous nous entraidons que nous nous aimons et nous faisons confiance ? », et « j'avais confié à un cousin resté au village le soin de faire construire ma maison avec les matériaux que je lui envoyais : il en a revendu une partie, utilisée par d'autres ! » ; lorsque, vivant en Algérie puis en Corse, on perçoit la sourde méfiance qui imprègne les relations et interdit à chacun de jamais exprimer d'opinion personnelle ; lorsque l'on apprend que des maliens vivant en région parisienne, détenus à la suite d'une condamnation, ne reçoivent en prison aucune visite de leurs « frères » car n'ayant plus rien à offrir…et d'autres indices encore, on en vient à considérer que, au-delà d'un certain degré de proximité on entre dans la promiscuité, qui fait peser sur chacun un contrôle social de plomb et interdit le surgissement d'individus. Ignorant l'individu, les sociétés de type communautaire ignorent en même temps les notions d'égalité et de liberté « Liberté ? C'est un gros mot au Maghreb ! » s'exclame une marocaine… « Après l'adoption du pluripartisme, les automobilistes grillaient massivement les feux rouges à Yaoundé : c'est la liberté, clamaient-ils ! » raconte un intellectuel camerounais. . Demeurées étrangères aux conquêtes des Lumières, elles distinguent encore mal le rationnel de l'irrationnel, et pensent leur sort conduit par des forces obscures, ou par Dieu [15] .
Dès lors, ce sont les valeurs-socles de l'État moderne qui n'ont aucun sens. La greffe d'institutions publiques de type contemporain sur un tel contexte culturel demeure ainsi, aujourd'hui encore, une gageure. Quelques membres de l'élite ont le courage de l'écrire, comme Daniel Etounga-Manguelle [16] , Axelle Kabou [17] , Jean-Paul Ngoupandé [18] , Achille Mbembé
[19] . « La colonisation nous a laissé un appareil d'État que nous avons détruit progressivement depuis l'indépendance », écrit Ngoupandé, ancien Premier Ministre de République centrafricaine, qui ajoute : « l'ignorance du sens de la responsabilité individuelle est le problème essentiel de l'Afrique noire contemporaine. (…) Lorsque les membres d'une société comptent plus sur la solidarité du groupe que sur leurs efforts personnels, lorsque l'assistanat est assimilé au point de devenir une seconde nature, lorsque la gestion des affaires de l'État épouse ce modèle communautaire, il ne peut y avoir d'autre perspective que le déclin [20] . » Or, ajoute-t-il, « pendant nos longues et lassantes conférences nationales souveraines, il n'y a pas eu un débat sérieux et approfondi sur l'État » [21] .
L'opinion africaine pressent confusément ces blocages culturels et, incapable d'imaginer – au-delà de la prospérité matérielle qui la caractérise à ses yeux– ce qu'est la vision de la vie en vigueur en « Occident », appelle de ses vœux, très clairement, depuis l'accession à l'indépendance, l'arrivée au pouvoir de dictateurs éclairés. L'Afrique sub-saharienne « francophone » en a, de fait, connu quelques-uns, dont l'action a marqué les pays qu'ils ont dirigés : Seyni Kountché au Niger (1974-1987), Thomas Sankara au Burkina Faso (1983-1987), notamment. Paul Kagamé (anglophone) en fournit depuis 2000 au Rwanda un parfait exemple : à un visiteur récent, ébloui par l'impeccable fonctionnement de l'administration rwandaise, un agent public répondit : « c'est parce que nous avons un État fort, monsieur. »

[1] Sur la grande diversité des techniques fédérales, on consultera Jean-Yves et Florence Faberon (dir.), Les fédéralismes, Clermont-Ferrand, Recherches sur la cohésion sociale, 2020, 470 p.

[2] Pierre Bourdieu, Sociologie de l'Algérie, PUF, coll. Quadrige, 2012

[3] « Ma tachemch ? » (Tu n'as pas honte ?) est longtemps demeuré le reproche le plus courant et le plus terrible, assujettissant chacun, à chaque instant, à la censure de son groupe.

[4] Jacques Berque, « Qu'est-ce qu'une tribu nord-africaine ? » in Éventail de l'Histoire vivante. Hommage à Lucien Febvre, Paris, Armand Colin, 1953

[5] Cf. l'ouvrage classique de Jean-François Bayart, L'État en Afrique. La politique du ventre. Paris, Fayard, 1989 et 2006.

[6] Cf. Th. Michalon, Quel Etat pour l'Afrique ? Paris, L'Harmattan, 1984, 190 p. (ouvrage de vulgarisation destiné à l'Afrique).

[7] « Utiliser le terme de solidarités pour qualifier nos liens intra-ethniques est trompeur ! Ce sont des obligations, auxquelles nous ne pouvons pas échapper ! » s'exclama un jour, lors d'un colloque à Brazzaville, un intervenant zaïrois, tapant du poing avec colère…

[8] Th. Michalon, « Un peuple de résistants », Le Monde, 10 février 1996

[9] Parmi lesquels l'installation dans une ville moyenne de province, et la découverte tout à la fois de la distance relationnelle qui y prévaut et de la qualité de la gestion de la chose publique que l'on y constate…

[10] Au nombre desquels la violente explosion de la fédération yougoslave…

[11] Propos d'un commerçant marocain il y a une trentaine d'années : « nous avons tout ce qu'il faut, au Maroc, tout. Il ne nous manque qu'une chose : la Loi ! »

[12] Arend Lijphart., The Politics of Accomodation. Pluralism and Democracy in the Netherlands. University of California Press, Berkeley and Los Angeles, 1968

[13] Wikipedia, notice « Fédéralisme ».

[14] Le Monde, 4 novembre 1957. Voir aussi Stéphane Pierré-Caps, La multination. L'avenir des minorités en Europe centrale et orientale, Paris, Odile Jacob, 1995, p. 255.

[15] « En Afrique, l'histoire est considérée comme une modalité de la sorcellerie, où le sujet s'identifie comme victime de forces obscures, extérieures, qui lui échappent. » Achille Mbembé, interrogé par Philippe Bernard, Le Monde, 18 octobre 2011.

[16] L'Afrique a-t-elle besoin d'un programme d'ajustement culturel ? Paris, L'Harmattan, 2004.

[17] Et si l'Afrique refusait le développement ?, Paris, L'Harmattan, 1991

[18] L'Afrique sans la France, Paris, Albin Michel, 2002.

[19] Sortir de la grande nuit. Essai sur l'Afrique décolonisée. Paris, La Découverte, 2013

[20] J – P Ngoupandé, L'Afrique sans la France, op. cit. pp. 196, 229, 300.

[21] Ibidem, p.149