Presse fédéraliste

Après le tsunami du coronavirus, le temps des Eurobonds est venu

Alberto Majocchi , Alfonso Iozzo — 2020-07-20T08:07:00Z

« La dette publique, si elle n'est pas excessive sera une bénédiction pour la Nation. Elle sera un ciment de notre union. Elle rendra en outre nécessaire un impôt à un taux qui, sans être confiscatoire, sera un encouragement pour l'industrie » (Alexander Hamilton, 1781).

Concernant les conséquences de la crise du Covid-19 sur les économies et les finances publiques des États membres de l'UE, plusieurs positions ont émergé qui appellent quelques observations préliminaires. En premier lieu, nous nous dirigeons désormais vers une approbation officielle des Eurobonds. Les manuels de finance publique mentionnent la possibilité d'émettre de la dette pour financer les conflits. La lutte contre le coronavirus est une guerre : le recours à la dette semble donc inévitable. La seule question est de fixer les modalités pour atteindre le meilleur résultat.

Pour financer les dépenses de santé liées à la pandémie, l'intervention de la BCE s'impose. Elle est en effet la seule capable d'agir immédiatement en achetant des obligations publiques en quantité autant que nécessaire pour juguler la pandémie. Nous n'avons pas ici le choix : dans l'urgence tout autre instrument serait inadéquat. La dette publique augmentera, mais tant que les taux d'intérêt demeureront faibles, elle restera soutenable même si elle suppose à terme des politiques d'austérité.

En ce qui concerne le financement de la reprise après la crise, à la différence de ce qui s'est passé après la deuxième guerre mondiale la reconstruction devra s'affranchir du vieux modèle de développement fondé sur des industries polluantes et inventer une nouvelle économie sans carbone. Le financement de la transition se fera à travers plusieurs canaux et sous différentes conditions. Au démarrage, le financement de la transition écologique, le Green Deal, devrait être confié la Banque Européenne d'Investissement (BEI), appelée à devenir la Banque du climat selon le président von der Leyen.
Un deuxième canal de financement concerne les niveaux inférieurs de gouvernement, en particulier les communes qui joueront un rôle décisif dans la mise en place du Green Deal (voir les transports publics, la transformation énergétique des bâtiments, la « mobilité douce », les pistes cyclables, l'urbanisme). Dans ce cas, le financement reviendra au Mécanisme Européen de Stabilité (MES) qui émettra des « titres écologiques » (Sustainable Bonds et non plus des Stability Bonds) qui ne seront donc plus destinés à sauver des États faillis mais à réorienter l'économie sur la voie du développement durable. Les fonds récoltés serviront à faire des prêts à un faible taux. La seule conditionnalité portera sur la compatibilité écologique des investissements ainsi financés. Le MES se financera lui-même sur le marché en émettant des titres assortis de la clause du « senior creditor ». Ces titres seront des actifs financiers sûrs, aptes à satisfaire les besoins toujours croissant du marché mondial des capitaux.

La sortie de la pandémie coïncidera avec le début de la mise en place du modèle économique envisagé dans le Green Deal, lequel exigera des investissements énormes. L'émission des titres qui serviront à les financer sera soumise à deux conditions : a) les investissements devront accroître les actifs publics de telle sorte que les revenus qui en résulteront puissent à la fois rembourser la dette et générer une richesse nouvelle qui servira au bien-être futur de la population européenne (comme le Fonds souverain norvégien basé sur les ressources pétrolières du pays) ; b) l'émission des titres devra être garantie par une capacité fiscale autonome de l'UE. Le plus raisonnable consisterait à étendre le marché des droits à polluer (taxe carbone) à des secteurs dont il est actuellement exclu. Les nouveaux permis mis aux enchères abonderaient le budget de l'UE. En outre, une taxation carbone des produits importés devrait être introduite aux frontières de l'UE, abondant également le budget puisque les droits de douane sont déjà une ressource de l'UE.

Le tsunami du coronavirus devrait ainsi déboucher sur une nouvelle organisation économique et financière de l'UE, orientée prioritairement vers la mise en place du Green Deal et financée principalement par des titres garantis sur ses ressources propres, renforçant ainsi sa capacité financière autonome.

Pouvoir monétaire et pouvoir fiscal dans un système fédéral

Alfonso Iozzo — 2019-01-20T16:27:05Z

Après avoir créé les institutions utiles pour gérer l'union monétaire, l'Europe doit maintenant faire face à la nécessité de se pourvoir d'institutions adéquates à gérer l'augmentation nécessaire du budget, qu'il faut alimenter tout particulièrement avec des ressources propres.

Le pouvoir monétaire

Dans un système fédéral, la monnaie est une compétence exclusive du niveau central : une seule institution doit disposer du pouvoir d'émettre la monnaie et de décider de la quantité à émettre. En effet, dans les systèmes fédéraux comme ceux des États Unis et de la Suisse, il existe une institution centrale qui a le monopole mais qui est aussi composée de représentants du niveau inférieur de gouvernement : la Réserve fédérale et la Banque nationale suisse. La République fédérale allemande, avant d'entrer dans la zone euro, avait aussi une institution similaire : la Bundesbank.

La composition des organes décisionnels de ces institutions monétaires est typique. Dans le cas des États-Unis, le Conseil d'administration (composé de 7 membres) est nommé par le Président (après consultation du Sénat) mais le mandat de ses membres est très long de façon à assurer ainsi leur autonomie décisionnelle vis-à-vis du président en exercice qui, seulement dans des circonstances particulières, arrive à en nommer la majorité (Le cas du Président Reagan est connu à ce sujet). Cette autonomie est renforcée par la composition de l'Open Market Committee dont le rôle est d'approuver les opérations d'achat des titres sur les marchés, déterminant ainsi le niveau des taux d'intérêt. En plus des 7 membres du Conseil d'administration, le « Comité » est composé par 6 autres membres choisis à tour de rôle au sein des douze réserves intergouvernementales (mais la FED de New York, qui intervient sur le marché des changes, est toujours présente). La relation entre la FED et le Congrès est importante car elle doit périodiquement lui rendre compte de ses activités.

La Banque centrale européenne a, elle aussi, une structure similaire dans laquelle, à côté des 7 membres du Comité de direction nommés par le Conseil européen (après avis du Parlement européen), les gouverneurs des banques centrales nationales de la zone euro participent aux réunions du Système européen des Banques centrales (SEBC).

Dans un système fédéral, la monnaie est de la compétence du niveau central mais l'organe chargé de sa gestion est de type fédéral.

Le pouvoir fiscal

Dans un système fédéral, le pouvoir fiscal est une compétence concurrente – du moins pour les niveaux qui ont une dimension constitutionnelle : aux États-Unis, le niveau fédéral et le niveau des États.

Dans un système national, le pouvoir fiscal peut être dévolu aux niveaux locaux (régions, communes) mais sur décision de l'État central, qui peut toujours modifier les critères d'attribution.

Dans les systèmes fédéraux, tous les niveaux qui ont une dimension constitutionnelle doivent disposer de pouvoirs fiscaux qui leur sont propres, et non pas seulement de ceux qui leur sont « dévolus » par le niveau supérieur.
Justement, l'Union européenne (UE) est en train d'affronter ce passage difficile : le système actuel est, en fait, une « dévolution » à l'envers, du niveau étatique à celui européen, qui se fait par l'adoption du programme financier pluriannuel, prévoyant une décision « unanime » des États membres qui ont donc le pouvoir de déterminer le montant des ressources dont peut bénéficier le budget européen commun.
La définition du montant des ressources fiscales qui revient au niveau européen peut se faire grâce à trois modalités :

celle actuelle qui laisse les États membres, par décision unanime, fixer la contribution européenne ;
la disposition dans la « loi fondamentale » (Traité ou Constitution) de la contribution qui revient au niveau européen ;
la détermination de la contribution par les organes fédéraux, Commission, Parlement et Conseil décidée par une majorité qualifiée.

La détermination de la « contribution » dans la « loi fondamentale » introduit un système rigide, qui n'est pas en mesure de s'adapter rapidement (une modification constitutionnelle est en effet nécessaire) à l'évolution de la situation économique et sociale qui peut, dans le temps requérir, de donner plus de ressources au budget fédéral – des exigences communes pouvant émerger – ou aux budgets nationaux par suite de contextes particuliers.

La procédure pour la détermination de la contribution européenne par les organes fédéraux

Même s'il n'y a pas de limites au pouvoir des institutions fédérales pour qu'elles augmentent la contribution dont elles ont la compétence, la tendance centralisatrice sera toujours plus forte aux dépens des niveaux inférieurs même lorsque certaines dépenses seraient gérées plus efficacement par les États nationaux, voire même par les Régions ou les communes.

Aux États-Unis, cette tendance s'est affirmée : au cours du siècle dernier, elle a porté l'impact du budget fédéral de 2,5 à 20 % du PIB tout en ramenant à 10 % l'impact du budget des États. Sous certains aspects, et plus particulièrement en ce qui concerne l'évolution du budget, on peut dire que les États Unis sont aujourd'hui plus un État centralisateur qu'un véritable système fédéral.

Dans l'UE, il faut institutionnaliser un système permettant d'éviter une « centralisation forcée » sans pour autant rester dans le système actuel, bloqué par la règle de l'unanimité des États membres.

À l'occasion du débat qui a eu lieu au cours de la première législature du Parlement européen élu, qui s'est terminée, en 1984, par l'approbation du projet Spinelli, Mario Albertini avait indiqué une procédure qui permettait de concilier les deux exigences abordées ci-dessus (Il Federalista, 1981, n° 2 ).

En lieu et place de l'actuel programme financier pluriannuel, la décision sur la détermination du pouvoir fiscal pouvant être acquis par le niveau européen devrait prévoir :

au début de chaque « législature », une proposition de la Commission nouvellement élue tenant compte du débat qui a précédé l'élection européenne sur les priorités d'action, ainsi que des discussions qui ont eu lieu lors du vote d'investiture de la part du Parlement européen ;
l'évaluation par une « Convention fiscale » composées par des représentants du Parlement européen (1/3) et des Parlements nationaux (2/3) de cette proposition avec un vote à la majorité qualifiée ;
l'approbation finale par le Parlement européen et par le Conseil, toujours à la majorité qualifiée.

La proposition de la Commission devrait indiquer les nouvelles politiques communes devant être financées, les économies pouvant être faites au niveau national grâce aux économies d'échelle réalisables, les ressources pouvant être acquises par des impôts propres et celles cogérées avec les États membres.

De fait, le système introduirait une procédure constitutionnelle simplifiée garantie par la « Convention fiscale ».

On peut retrouver une première indication de la validité de la procédure proposée dans le Traité sur le Fiscal Compact qui justement introduit, dans son article 13, une convention parlementaire européenne/nationale.

Alfonso Iozzo

Président du MFE Italien (1995-2005), Président de la Fondation du Centre d'Études sur le fédéralisme de Turin, Vice-Président de la Robert Triffin International (Louvain la Neuve, Be.) – Turin

Article publié initialement sur The Federalist Debate – Turin

Traduit de l'italien par Ivana Graziani – Vienne

Plan européen de reprise, obligations de l'Union et réforme budgétaire

Alberto Majocchi , Alfonso Iozzo — 2011-10-13T09:46:00Z

1) Le premier faible signe de reprise apparu en Europe après le tsunami financier qui a failli désorganiser l'économie mondiale, ne peut cacher le fait que la croissance prévue pour 2010 est encore assez modeste et qu'il faudra des années pour que les gens retrouvent les niveaux de revenus d'avant la crise. D'autre part, l'impact négatif de la baisse de revenu des impôts a produit des déséquilibres significatifs dans les comptes des finances publiques, rendant difficile la mise en place de politiques de croissance. Dans une union monétaire, une politique de stabilisation de l'emploi et des revenus, conduite au niveau national, produit aujourd'hui des effets très limités et doit nécessairement être soutenue par un plan d'interventions gérées au niveau européen. Une politique de croissance menée par un seul pays membre de l'Union européenne concentre les coûts —d'où l'augmentation de l'endettement des finances publiques— pour le pays qui la mène, tandis que les bénéfices en terme d'augmentation de la demande se transmettent dans une large mesure à l'étranger, dans les autres pays du marché intérieur européen. En présence d'externalisations positives significatives, la production d'une « stabilisation » de biens publics est donc peu optimale, dans la mesure où chaque pays trouve commode d'attendre que les autres prennent l'initiative pour éviter ainsi d'en assumer les coûts. La nécessité de lancer un projet européen pour stimuler l'économie dans cette phase difficile qui fait suite à la crise financière est généralement admise mais, face aux difficultés pour construire le support politique nécessaire dans un cadre institutionnel caractérisé par l'absence d'un gouvernement européen de l'économie, il y a toujours un désir fort d'essayer d'obtenir un résultat similaire avec des mesures de soutien prises au niveau national. Cependant, sur la base de l'expérience accumulée depuis le début de la crise, il semble tout à fait illusoire de penser qu'une coordination des politiques nationales pourrait apporter des résultats similaires à ceux qu'on pourrait obtenir à l'aide d'un plan européen de reprise.

2) L'irruption de la crise a, en plus, mis en évidence qu'une phase de la croissance économique européenne était maintenant terminée. Le facteur décisif de la croissance était représenté par un développement technologique de type imitatif : principalement, il suffisait d'importer les meilleures technologies des pays les plus avancés pour augmenter la productivité et donc pour élever d'une manière continue le niveau de vie de la population. Mais l'Europe a maintenant atteint une frontière technologique et n'est plus à même de relancer le développement en important des technologies de l'étranger. Si elle veut recommencer à croître, l'Europe ne doit compter que sur ses propres ressources et en particulier sur une capacité forte et renouvelée d'innovation productive, de manière à promouvoir une augmentation de la productivité et sur sa capacité à rivaliser avec succès sur les marchés mondiaux. Nous ne sortirons pas de la crise avec une simple politique de soutien de la demande de biens de consommation ; c'est au contraire l'occasion de lancer une nouvelle phase de croissance de l'économie européenne, dans l'objectif de promouvoir un développement qui doit être soutenable sur les plans, économique, social et environnemental. Le moteur de cette nouvelle phase de développement sera alors l'investissement public qui aura des effets à court terme en soutenant la demande et l'emploi, mais aussi des effets à long terme sur le plan de l'offre en augmentant le revenu potentiel et en rendant le système économique européen plus compétitif.

3) Une croissance durable de l'économie européenne implique, en fait, une augmentation de la productivité qui, à son tour, requiert une série de mesures qui devront être prises et réalisées au niveau européen pour qu'elles soient efficaces, dans le cadre d'une évolution de l'économie mondiale qui apparaît aujourd'hui bien différente par rapport au passé. Une nouvelle révolution technologique a maintenant pris place et les États-Unis ont pu en tirer les plus grands bénéfices avec des taux de croissance très élevés dans la productivité et le rendement, tandis que les pays émergents nouvellement industrialisés rivalisent maintenant dans de nombreux secteurs (et pas seulement dans ceux à forte technologie) avec les pays qui disposent d'une industrialisation installée de longue date. Ainsi, l'Europe est coincée sur deux côtés et rencontre des difficultés pour trouver une voie nouvelle vers une croissance stable et durable. Aux États-Unis, l'augmentation de la productivité a été soutenue par un développement technologique qui a pris sa source et s'est accéléré grâce à la demande publique, issue particulièrement du secteur de la défense qui a fait des investissements d'une nature très novatrice. Mais un tel élément moteur ne peut pas être envisagé en Europe où les dépenses militaires sont nécessairement limitées après l'expérience tragique du nationalisme et les ruines causées par la seconde guerre mondiale.

4) La croissance des investissements est cependant liée à la nécessité de lancer un plan qui mette en avant un développement soutenable et améliore le niveau de vie des Européens à travers des projets de dépenses pour la recherche et pour un niveau d'éducation plus élevé, l'amélioration du réseau d'infrastructures matérielles et immatérielles, la promotion d'une énergie efficace et l'utilisation d'énergies renouvelables, le soutien à une mobilité douce et qui garantisse la conservation du patrimoine des richesses artistiques et naturelles et favorise la rénovation urbaine. Mais la mise en oeuvre d'un tel plan est bloquée d'un côté par les contraintes pesant sur les budgets nationaux et de l'autre par la dimension limitée du budget européen et l'incapacité de prendre des décisions constructives dans une structure institutionnelle de type confédéral comme celle qui domine encore au niveau européen. Le plan de reprise pourra être financé par l'émission de titres de la Banque européenne d'investissement (BEI) dans la mesure où il s'agit d'investissements dans des infrastructures ou dans des projets susceptibles de générer des revenus sur le marché, tandis qu'il devra être couvert par l'émission d'obligations garanties par le budget de l'Union, s'il s'agit de financer des dépenses ayant le caractère d'investissements visant à produire des biens publics européens. L'émission atteindra un montant égal à au moins un point de PIB de la zone euro —c'est à dire de l'ordre de 100 milliards d'euros— de manière à ce qu'elle ait un impact macro-économique significatif et une influence positive sur la confiance des familles et du monde des affaires.

5) Le soutien au développement en recourant à des obligations de l'Union, en plus des ressources budgétaires, a déjà été réalisé dans le passé par les institutions européennes. Dans les années 50, la CECA a financé par des obligations propres la reconversion de l'industrie charbonnière (qui représentait le problème énergétique de l'époque), tandis que dans les années 80, la Commission, sur proposition du Commissaire Ortoli intervint avec le NIC (Nouvel instrument communautaire) en soutien à la reconversion industrielle rendue nécessaire par les changements apportés par la crise du pétrole. Grâce au prestige de l'Union sur le marché mondial et le poids qu'avait à l'époque la monnaie européenne, les obligations de l'Union purent être émises à un taux d'intérêt bas et contribuer, tout en renforçant le marché financier européen en absorbant une partie du surplus de liquidités (ce qui constitue une de ses caractéristiques actuelle), à aider à attirer une grande part de l'épargne mondiale qui, alors qu'elle manque d'alternatives adéquates, continue à s'investir sur le marché américain, malgré la perte de valeur progressive du dollar. Si cette manoeuvre devait se réaliser pour le montant recommandé, le budget européen atteindrait un montant global égal à presque 2 % du PIB —comme cela avait été suggéré en 1993 par la commission d'experts chargée d'étudier le rôle de la politique fiscale dans une union économique et monétaire dans son rapport Stable Money-Sound Finances. Community Public Finance in the Perspective of EMU—, et il serait composé de deux sections : une section en crédit de capital, financée par des obligations de l'Union et destinée à financer le plan de développement, et une section en équilibre —en accord avec les règles de l'art. 310 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne—, qui finance la politique agricole et les politiques de redistribution et de cohésion. Dans le nouveau contexte de l'économie européenne —caractérisé par la nécessité d'une reconversion pour faire face au défi de la durabilité environnementale et du changement de la structure du marché mondial causée par la transformation de la demande, apportée par le pouvoir d'achat croissant des pays émergents et la nécessité qui en découle d'augmenter l'épargne des pays déjà développés— nous pouvons distinguer différentes modalités d'intervention qui peuvent être menées par l'action d'agences fédérales européennes.

6) L'expérience américaine montre comment il est possible pour le gouvernement, dans un système fédéral, de mobiliser d'énormes ressources pour soutenir la croissance économique, à condition que, dans le même temps, une transparence et une responsabilité entières soient assurées dans l'utilisation des fonds collectés au niveau fédéral. Les deux exemples les plus significatifs d'agences fédérales sont représentées par la Tennessee Valley Authority, instituée par Roosevelt comme un instrument exemplaire du New Deal, et dans la période après la seconde guerre mondiale, par la NASA, instituée pour faire face à la compétition avec l'URSS dans la course pour l'espace, qui fut plus tard à l'origine des grands progrès dans les technologies de l'information dont le symbole emblématique est la Silicon Valley. Un système d'agences fédérales permettrait, d'une part de laisser entre les mains des institutions politiques (la Commission, le Conseil et le Parlement) le choix des objectifs à poursuivre et les priorités pour leur mise en oeuvre et, de l'autre, de confier aux agences la mission de réaliser des programmes particuliers, en contrôlant les résultats et l'utilisation de l'argent public (ce qui serait très difficile à faire si les ressources investies faisaient partie du budget général). Un tel système a déjà été réalisé avec succès en Europe, d'abord avec la CECA, puis plus tard avec la BEI, où le Conseil des Gouverneurs (composé des Ministres des finances) donne les priorités, tandis que le Conseil des Directeurs (où siège un représentant de la Commission) met en oeuvre les décisions opérationnelles. Et, en fait, le succès de la BEI conduisit le Congrès américain à examiner une proposition pour instituer une banque nationale fédérale d'investissements qui tire justement son inspiration du modèle européen et cette proposition est soutenue avec détermination par l'Administration Obama.

7) L'activité historique de la BEI peut aujourd'hui aller main dans la main avec les agences créées conjointement par l'Union européenne, avec la même BEI, et des institutions financières publiques (Caisse des dépôts, Cassa Depositi e Prestiti, KFW, etc.) orientées sur le long terme, capables de s'associer au capital de compagnies concessionnaires de réseaux, comme dans le cas du fonds de la « Marguerite », actuellement dans une phase de démarrage. Les obligations de l'Union émises par ces agences peuvent être remboursées par les revenus de leurs investissements respectifs, même si c'est avec des plans de remboursement à long terme, compte tenu des caractéristiques de ce type de projets, auxquels les institutions du marché financier, orientées sur le court terme, ne peuvent pas apporter de réponses efficaces. De telles agences qui gèrent des biens publics présentant les caractéristiques de monopoles, sont en mesure d'imposer le paiement de droits (« taxes ») sur les opérateurs du marché qui utilisent de tels biens. Sur ce point, il faut considérer le fait que l'évolution technologique et les contraintes de la durabilité environnementale élargissent considérablement la nécessité des biens publics (il suffit de penser à la qualité de l'air dans les villes). Un exemple particulièrement significatif de projet commun est constitué par le projet « Galileo » pour l'utilisation des satellites mais il pourrait y avoir d'autres cas d'utilisation partagée de l'espace. L'instrument juridique auquel il faut recourir dans de tels cas, est l « entreprise commune » fourni par l'art. 187 du Traité de Lisbonne.

8) Pour ce qui concerne le financement de la recherche et de l'innovation, un véritable programme se substituant à l'échec de la Stratégie de Lisbonne lancée il y a dix ans, devrait identifier un nombre limité de projets stratégiques —comme l'ont fait les États-Unis avec la NASA— dans lesquels se concentreraient les ressources européennes communes. A côté du secteur de l'énergie et en particulier des nouvelles sources d'énergies renouvelables, il ne faut pas oublier la recherche médicale de base qui ne peut pas être entièrement laissée dans les mains des multinationales. Le financement de telles « agences » ne peut advenir que par une « garantie » de l'Union qui doit assurer à travers son budget, le remboursement des fonds récoltés avec les obligations de l'Union. Le projet, déjà mis en avant par Delors, de recourir à une taxe carbone européenne —repris aujourd'hui par la présidence suédoise— redevient donc d'une grande actualité.

9) L'augmentation du budget destinée à promouvoir le plan européen de développement, permettrait aussi de procéder à une première rationalisation (et donc à une réduction parallèle) des dépenses militaires des États membres avec la création d'un premier embryon d'armée européenne, comme le Ministre des Affaires étrangères allemand Westerwelle l'a récemment proposé lors de la Munich Security Conference, et à la création d'un Plan Marshall pour les pays qui bordent la Méditerranée pour promouvoir des processus de développement endogènes, capables de freiner le flux migratoire vers l'Union européenne, avec les problèmes sociaux qui y sont liés dans les pays d'immigration. Le fait est donc que, si l'augmentation des dimensions du budget reste initialement limitée à 1 % du PIB européen, l'ampleur du marché potentiel des obligations de l'Union est donc conditionnée par la dimension réduite du budget européen qui en garantit le service et le remboursement. En conséquence, dans la mesure où les exigences d'investissements à financer par la dette européenne sont destinées à croître dans les années prochaines, la nécessité de procéder à une réforme en profondeur du budget européen, s'accentue parallèlement.

10) Dans la perspective d'une réforme du budget européen, en mesure de garantir le financement des investissements prévus par un plan européen de développement, par l'émission de titres de dette publique, il faut donc prévoir le retour à un véritable système de ressources propres. En fait la soi-disant quatrième ressource n'est pas une véritable ressource propre, car elle n'est rien d'autre qu'une contribution nationale proportionnelle au PIB à laquelle devrait être substituée une sur-taxe européenne sur les impôts nationaux sur le revenu —qui ne seraient pas touchés par la réforme— versée directement par les citoyens au budget européen, de manière à garantir une plus grande transparence du prélèvement et, en même temps, renforcer la responsabilité de ceux qui prélèvent la ressource. Une nouvelle ressource pour le budget européen pourrait être assurée avec la relance de la proposition de Directive pour introduire une taxe carbone/énergie. Dans une situation dans laquelle les risques liés au changement climatique apparaissent désormais plus évidents et où la nécessité de substituer des sources d'énergie alternatives aux combustibles fossiles se manifeste d'une manière toujours plus urgente, un impôt proportionnel au contenu de carbone des sources d'énergie apparaît comme un instrument adéquat pour initier des processus vertueux d'économie d'énergie et de remplacement du fuel par des sources d'énergie renouvelables, en réduisant l'impact négatif sur l'environnement de la consommation d'énergie, en favorisant l'introduction de processus de production moins dévoreurs d'énergie et en promouvant ainsi la transition vers une économie low carbon. Cet impôt —dont la structure est préfigurée par la proposition de Directive approuvée par la Commission européenne en 1992, avec une recette prévue pour atteindre à plein régime 1 % du PIB européen— aurait donc un double objectif : financer le budget pour garantir le service de la dette et, en même temps, promouvoir la reconversion de l'économie européenne sur la voie du développement durable. L'impôt pourrait être introduit par l'Union d'une manière unilatérale —pour éviter la situation d'impasse provoquée dans chaque pays par la crainte que les autres partenaires se comportent en francs-tireurs et pour exercer une pression significative en vue d'atteindre un accord multilatéral pour l'après-Copenhague—, sans porter préjudice à la compétitivité vers l'extérieur de la production européenne qui serait alors accompagnée par un impôt compensatoire perçu sur les produits importés à la hauteur de celui qui pèserait sur les producteurs européens.

L'avènement d'un plan européen de développement, avec l'émission d'obligations de l'Union et l'introduction d'une taxe carbone/énergie pour garantir une augmentation des dimensions du budget européen et promouvoir la transition vers une économie soutenable, présente évidemment des difficultés du point de vue politique dans la mesure où il présuppose l'accord de tous les gouvernements. Au-delà des objections de principe de la part de pays, comme la Grande-Bretagne, qui s'opposent à toute initiative préfigurant un niveau européen de gouvernement de l'économie, il existe aussi une résistance de la part de l'Allemagne, dans la mesure où le gouvernement de Berlin croit que le coût d'une émission d'obligations de l'Union serait supérieur au coût des émissions allemandes. En réalité, le risque de défaut de certains pays de la zone euro a tiré vers le haut le niveau des taux et affaibli la valeur de la monnaie européenne, tandis que la crise de ces pays toucherait inévitablement les exportations allemandes qui représentent la principale composante dont dépend la croissance de la demande pour les entreprises allemandes. En réalité, comme l'a observé Tommaso Padoa Schioppa — une opinion similaire a été exprimée par Eichengreen —, la crise grecque n'a pas représenté, comme beaucoup l'ont soutenu, l'antichambre de la fin de l'euro ; au contraire, c'est justement quand la crise a frappé un pays et menacé l'euro que les gouvernements ont « commencé à comprendre que l'on ne pouvait plus faire sans un État de l'euro » et que s'est ouvert le processus pour conduire de l'Union monétaire —une monnaie sans État— à l'Union politique.

Alberto MAJOCCHI
Président du Institute for Studies and Economic Analyzes - Rome

Alfonso IOZZO
Membre honoraire du Bureau de l'UEF Europe - Turin

Traduit de l'italien par Jean-Luc PREVEL - Lyon

Fonctionnalisme et fédéralisme dans l'unification européenne

Alfonso Iozzo — 2011-05-19T11:16:00Z

Dans la nouvelle phase de la politique mondiale qui a commencé après la crise du système unilatéral, dominé par les Etats- Unis, l'Europe doit faire face à deux défis difficiles :

repositionner l'économie européenne dans le nouvel ordre économique qui émergera après les grands bouleversements causés par la crise économique et financière ;
se positionner dans le nouveau système de sécurité marqué par une transition difficile vers un ordre multipolaire que l'on espère coopératif.

Cette étape coïncide avec l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne. Il y a trois domaines prioritaires dans lesquels la capacité du leadership européen à apporter les bonnes réponses aura à faire ses preuves pour que l'Europe ne soit pas marginalisée dans l'arène internationale ; toutefois, la communauté internationale ne réussira pas à réaliser une organisation stable et prospère sans la contribution de l'Europe.

La réponse économique

L'Europe doit atteindre deux objectifs pour sortir de ses difficultés actuelles :

réaliser le projet d'une économie soutenable, à la fois dans les domaines environnemental et social, à travers des actions concernant l'offre ;
relancer sa capacité de production dans les secteurs traditionnels à travers l'innovation et en stimulant la demande.

Pour financer le projet d'une économie soutenable, la réalisation du plan élaboré par Delors est cruciale. Le plan envisageait l'émission d'obligations pour soutenir, d'une part, la recherche dans les domaines de l'énergie et de l'environnement et d'autre part, la réalisation des infrastructures physiques et technologiques nécessaires.

Le budget de l'Union doit être orienté vers les investissements et il est donc logique qu'il y ait une part en crédit de capital -comme cela a été expressément prévu pour la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) et l'Euratom- avec l'émission d'obligations en partie couvertes par la capacité d'auto-financement des infrastructures réalisées et en partie par une « taxe écologique », pour ce qui concerne la recherche. Si une forte volonté politique se manifeste, le Traité de Lisbonne offre un cadre institutionnel suffisant pour réaliser, au moins dans un premier temps, une telle politique visant à produire des biens publics européens.

Pour soutenir la production plus traditionnelle, il est nécessaire d'agir en développant la recherche et l'innovation et en soutenant la demande, tout en prenant en considération le fait que l'Europe, comme toutes les autres régions avancées, doit renforcer sa capacité d'épargne. Cette situation est dans notre cas aggravée par le vieillissement de la population, seulement en partie atténué par l'immigration, compte tenu de la densité de population présente sur le vieux continent.

Le processus de l'intégration européenne a permis, dans le passé, d'apporter des réponses originales au problème keynésien d'ajustement de la demande à la capacité de production à travers l'élargissement du marché aux régions sous-développées voisines, entraînées petit à petit dans le développement à travers l'élargissement. D'une certaine manière, cela reproduisait l'idée de Ford selon laquelle un cycle de développement se produirait si on donnait un pouvoir d'achat aux classes marginalisées, comme celle des ouvriers d'usine.
Dans les années soixante, le premier cas a été illustré par l'Italie, suivie dans les années quatre-vingt par l'Espagne et dernièrement en 2.000 par les pays d'Europe centrale, en premier par la Pologne. S'il n'est plus possible d'utiliser l'élargissement dans ce but, il est cependant faisable d'obtenir des résultats similaires avec l'association de nouveaux pays.

Le cas le plus pertinent est représenté par la Russie et les autres républiques ex-soviétiques, en particulier l'Ukraine et le Kazakhstan. L'Espace économique européen imaginé autrefois par la Grande-Bretagne et les autres pays de l'Association européenne de libre-échange (AELE) est le modèle d'architecture institutionnelle qui pourrait permettre de réaliser l'intégration de l'économie russe dans le marché intérieur européen et en outre de stabiliser les approvisionnements d'énergie dont l'Europe a besoin, par un accord entre la Communauté des Etats indépendants (CEI) et l'Union européenne (UE). Cela permettrait d'introduire en Russie les règles du marché intérieur européen (comme c'est le cas en Norvège) tout en respectant les règles économiques de la zone de la CEI, avec la garantie d'une Cour commune.

Le second cas concerne l'Union pour la Méditerranée où, avec une intégration du marché, une coopération est essentielle dans le domaine des nouvelles énergies entre les deux rives de la mer Méditerranée, conformément aux projets élaborés par l'industrie allemande qui requièrent cependant la création d'une sorte de CECA co-gérée par l'Europe et les pays de l'autre rive.
Les deux projets comportent des aspects sécuritaires pertinents et ne sont réalisables que si l'Europe progresse aussi dans ce domaine.

La question monétaire

Sans un cadre monétaire stable, il aurait été impossible, à moyen terme de maintenir le Marché commun européen ; d'où la décision -inconcevable et impossible pour beaucoup- de créer l'euro.

La même chose est valable au niveau mondial : sans une solution adéquate au désordre monétaire causé par l'impossibilité pour le dollar de continuer à maintenir son rôle de monnaie de réserve, le développement du commerce mondial est en danger et peut conduire à une spirale négative d'inflation et de protectionnisme, en donnant à la crise économique une issue désastreuse, comme cela s'est produit au siècle dernier entre les deux guerres mondiales.
L'Europe a un intérêt primordial à réaliser un système monétaire international stable, car son économie est la plus dépendante du commerce international. En outre, l'Europe ne peut pas accepter que d'autres Etats (les Etats-Unis et la Chine) mènent des politiques monétaires qui fassent reposer le coût de l'ajustement sur le taux de change de l'euro. Un accord au niveau mondial tel que le Système monétaire européen (1979), avec l'identification d'un ancrage comme le panier de l'Unité de compte européenne (ECU), constitue la revendication que l'Europe doit mettre en avant dans les cercles monétaires internationaux, en profitant de ce que le Gouverneur de la Banque populaire de Chine, Zhou Xiaochuan, a évoqué l'utilisation dans ce but d'un système révisé de Droits de tirages spéciaux.

L 'Europe doit donc unifier sa présence au Fonds monétaire international (FMI), au moins pour les pays de l'euro-zone, et négocier un nouveau Bretton Woods. Le Traité de Lisbonne offre toutes les procédures nécessaires pour obtenir une représentation unique pour parler d'une seule voix, comme cela se passe déjà à l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

L'Euro-groupe

Le Traité de Lisbonne, avec ses dispositions concernant les « coopérations renforcées » offre aux pays de la zone euro la possibilité légale de prendre entre eux, sans utiliser les structures institutionnelles de l'Union, toutes les initiatives nécessaires pour avoir un « gouvernement économique européen », pas seulement dans le domaine monétaire mais aussi pour l'émission d'obligations de l'Union par des agences fédérales spécialisées auxquelles devraient être attribués des droits de taxes spéciales, essentiellement dans les domaines de l'énergie et de l'environnement, comme ce fut le cas pour la CECA.

Il s'agit d'une possibilité qui revêt une signification politique particulière parce qu'elle dépend uniquement des pays les plus ouverts à une perspective fédéraliste, qui sont donc en position d'isoler les résistances des pays plus nationalistes.

La sécurité

Le Traité de Lisbonne établit dans le domaine de la sécurité et de la défense un système similaire à celui qui a été envisagé par le Système monétaire européen (SME) dans le domaine monétaire.

Des corps consultatifs sont créés (à l'époque le Comité des Gouverneurs, aujourd'hui le Conseil des Ministres des Affaires étrangères présidé par le Haut Représentant, assisté par un embryon de Service diplomatique européen), mais il existe une absence de pouvoir d'intervention. Les réserves de change restaient à l'époque, avec les accords du SME, sous le contrôle des banques centrales nationales et c'est seulement avec le Traité de Maastricht que la Banque centrale européenne (BCE) acquit le droit de les utiliser même si elles restent nominalement déposées pour la plus grande part dans les banques centrales nationales. Les pouvoirs d'intervention restent encore dans les mains des gouvernements nationaux, entravant ainsi la possibilité réelle pour l'UE d'être écoutée au niveau international.

Dans le cadre du SME, il y avait cependant un point sur lequel la souveraineté nationale était, au moins partiellement, limitée, concernant les pays participant à l'accord sur les taux de change (le « serpent monétaire ») dans le cadre duquel aucun pays n'était autorisé à dévaluer sa monnaie sans l'accord des autres pays participants : de 1981 jusqu'à l'institution de la BCE en 1999, le taux de change entre le mark allemand et le franc français resta stable, surmontant toujours les violentes crises monétaires. Ce fut possible grâce à la décision prise à Maastricht d'aller vers la monnaie commune. Sans cette perspective, le SME aurait fondu comme neige au soleil.

Dans le Traité de Lisbonne, l'équivalent de l'accord sur les taux de change est, dans le domaine de la sécurité, la « coopération structurée » dans le domaine militaire. Sans un démarrage de coopération structurée, les perspectives de politique extérieure et de sécurité commune adoptées à Lisbonne sont vouées à tout simplement ne pas exister, plutôt qu'à échouer d'une manière retentissante.

Si un groupe d'Etats, politiquement significatif, décide d'aller de l'avant et de réaliser les dispositions du Traité, une phase difficile et orageuse des relations internationales commencera, mais si, comme dans le cas du mark et du franc, l'accord entre l'Allemagne et la France tient bon, une possibilité sera créée, face à la pression des problèmes de sécurité au niveau mondial et à l'inadéquation du Traité de Lisbonne, de voir une alternative émerger, comme cela s'est passé à Maastricht, pour aller d'une politique extérieure et de sécurité commune vers une politique « unique », au moins pour un groupe d'Etats.

Dans ce contexte, les conditions institutionnelles nécessaires pour gérer un tel pouvoir unifié seront définies, en prenant cependant en considération qu'elles ne pourraient pas se passer des garanties d'un contrôle démocratique (comme cela s'est passé avec le projet de Communauté européenne de défense [CED] en 1950) et donc de décisions d'une nature constitutionnelle.

Ce qu'il faut faire

Le premier pas, pour éviter la marginalisation finale de l'Europe par rapport à la construction d'un nouvel ordre mondial, consiste donc dans l'activation de « coopérations structurées ». L'initiative, contrairement à ce qui est applicable au secteur économique et monétaire, où la responsabilité repose entre les mains des institutions européennes (Conseil, Commission, Parlement), repose entre les mains des Etats membres et en particulier de la France et de l'Allemagne : en d'autres termes, il faut reprendre le projet que la France, l'Allemagne, et le Luxembourg lancèrent à la veille de la guerre en Irak, en tant qu'alternative à l'alignement sur les positions de Bush et de Blair, qui s'avérèrent être un échec.

La décision de mettre en place une « coopération renforcée » doit cependant envisager un premier élément de transfert de souveraineté (comme cela avait été envisagé dans l'accord du SME sur les taux de change) qui ne peut consister qu'à partager, au moins entre les pays participants, le siège permanent au Conseil de sécurité de l'ONU, attribué à la France à la fin de la seconde guerre mondiale, en tant que pays vainqueur.

De même que l'Allemagne a dû sacrifier sa propre monnaie à l'égard de la réalisation de l'euro, de la même manière, la France doit offrir à l'Allemagne de clore finalement l'héritage de la seconde guerre mondiale et partager son siège à l'ONU comme cela a été judicieusement suggéré par le nouveau gouvernement allemand comme alternative à leur position nationaliste consistant à réclamer un siège permanent pour eux.

Si l'UE s'avère capable de faire les pas nécessaires et faisables dans les domaines économique et monétaire, la confiance des citoyens à l'égard du projet d'unification européenne reviendra comme cela s'est déjà produit après les différentes crises qui ont marqué le long cheminement de Ventotene à nos jours.

L'engagement pour une Politique extérieure et de sécurité européenne ne sera probablement pas pris en dehors d'une période de crise, mais, si les citoyens européens regagnent confiance dans l'Europe, il sera possible, en partant de l'accord entre les Etats qui réaliseront une coopération renforcée, d'aller de l'avant en faisant un pas décisif vers une souveraineté commune en donnant aussi à l'Europe « l'épée » après la « bourse ».

Monnet et Spinelli

L'unification européenne a commencé grâce à la capacité de Jean Monnet -avec sa proposition de la CECA en 1950- de saisir le moment où un transfert de souveraineté des Etats nationaux à l'Europe était possible et grâce aux combats d'Altiero Spinelli qui fut capable d'exploiter le projet de Communauté européenne de défense pour mandater l'Assemblée ad-hoc et lancer la Communauté politique européenne, rejetée par la suite par le Parlement français en 1954.

Mario Albertini qui dirigea le Mouvement fédéraliste européen (italien) après Spinelli sut unifier la capacité de soutien des initiatives pro-européennes ; avec sa Campagne pour l'élection directe du Parlement européen il permit à Spinelli de revenir dans l'action et de reprendre le combat avec le projet de Traité pour l'Union européenne, voté par le Parlement nouvellement élu en 1984 ; et avec la bataille pour la monnaie européenne il permit à Robert Triffin de continuer l'action de Monnet qui aboutit au Traité de Maastricht en 1991 et à l'entrée en vigueur de l'euro en 1999.

La route a été longue mais nous en sommes à la dernière longueur : comme chacun sait, le dernier mètre à parcourir est le plus difficile.

Alfonso IOZZO
Vice-Président honoraire de l'UEF - Turin

Article publié en commun avec The Federalist Debate - Turin

Traduit de l'italien par Jean-Luc PREVEL - Lyon

Nous revendiquons un nouveau Bretton Woods

Alfonso Iozzo, Antonio Mosconi — 2009-01-25T07:07:28Z

L'analyse de la relation intercurrente entre la monnaie et le pouvoir a poussé les fédéralistes européens, l'année où Nixon a décrété l'inconvertibilité du dollar en or (1971), à estimer que la proposition de Robert Triffin pour une évolution des droits de tirage spéciaux du Fonds monétaire international (FMI) vers la construction d'une véritable monnaie mondiale, n'était pas mûre. L'équilibre bipolaire et l'hégémonie américaine rendaient alors seulement l'unification monétaire européenne nécessaire (et possible). Mario Albertini écrivait : « Le but économique est de transformer un groupe de monnaies nationales, avec des possibilités internationales limitées et subordonnées, en une monnaie ‘nationale' (européenne) qui couvre tout l'espace en question. Il s'agit donc de mettre en œuvre le moyen politique… » [1]. Le Movimento Federalista Europeo (MFE) poursuivit cet objectif d'une manière tenace, jusqu'à la création de l'euro. Triffin lui-même fut convaincu de l'actualité de la proposition et se voua exclusivement au projet d'unification monétaire de l'Europe.

La fin de la guerre froide et de la crispation du monde en deux blocs antagonistes (1991) a favorisé le développement de nouvelles puissances régionales et a redistribué les poids économiques sur la scène mondiale. Elle a aussi malheureusement, en contradiction avec cette réalité, encouragé la tentative des Etats-Unis d'établir un gouvernement unilatéral du monde. Quand Bush a répliqué à l'attaque du onze septembre (2001) non pas comme à un acte criminel mais en terme de guerre préventive globale, « avec nous ou contre nous » selon ses paroles, il a posé les prémisses pour que le déclin de l'hégémonie américaine subisse une brusque accélération. L'issue en a été désastreuse pour le monde surtout pour l'accession aux biens communs mondiaux tels que la paix, la sécurité, la légalité, le caractère énergétique et écologique durable du mode de production et des modèles de consommation, l'équité dans la distribution et la stabilité monétaire. Les Etats-Unis ont perdu leur hégémonie (que ce soit en termes culturels/gramsciens ou dans la dimension réaliste/stratégique) sur tous ces terrains.

Mais le destin du pouvoir politique et celui de la monnaie sont aussi apparus comme étroitement liés aux yeux des Américains. Comme l'a résumé Chalmers, « nous ne payons pas vraiment les coûts de la guerre. Ce sont les Chinois, les Japonais et d'autres investisseurs asiatiques qui le font. Nous mettons les coûts à leur compte en alimentant le plus important déficit public d'un Etat et le plus important déficit des comptes courants de l'histoire économique moderne. Tôt ou tard le militarisme nous amènera à la banqueroute » [2]. Les détenteurs d'actifs financiers libellés en dollars, désireux de diversifier les disponibilités et les portefeuilles, se sont tournés vers l'euro provoquant ainsi une appréciation non proportionnée à la participation de l'euro-zone à la formation des équilibres mondiaux (son budget courant est substantiellement en équilibre). Les monnaies qui sont liées au dollar (comme le yuan chinois, les monnaies des pays du Golfe, le real brésilien et le peso argentin) s'en sont déconnectées pour chercher un ancrage dans des paniers régionaux correspondant mieux à la composition monétaire réelle de leur propre commerce international et donner naissance à de véritables unions monétaires semblables à l'euro.

En 2005, les fédéralistes européens, en réalisant la nécessaire actualisation du rapport stratégique entre leur action européenne et leur action mondiale, ont estimé que le moment était venu de reprendre le projet de Triffin et de nombreux économistes qui l'ont précédé : Keynes, avec le bancor à Bretton Woods, et encore avant jusqu'à Stuart Mill. Nous avons élaboré une proposition concrète [3], qui a été débattue au sein du Mouvement au niveau européen et approuvée à l'unanimité par le XXV° Congrès du World Federalist Movement – Institute for Global Policy en 2007. L'idée, c'est que les Etats-Unis ne peuvent pas continuer à financer sans douleur le déficit extérieur consécutif à l'excédent de la dépense privée et publique (« le beurre et les canons ») par rapport à l'épargne, avec une monnaie qu'ils peuvent émettre eux-mêmes, gonfler ou dévaluer, mais que tous les pays doivent utiliser une World Currency Unit ; avec des fonctions analogues à celles que la European Currency Unit (ECU) avait joué dans la phase précédant la création de l'euro ; sous la direction du FMI, transformé en un véritable Conseil des ministres de l'économie de l'ONU, comme l'a déjà proposé Delors ; gérée par la Banque des règlements internationaux ; sous la vigilance d'une Autorité mondiale pour le contrôle des marchés et de leurs inspecteurs.

L'idée de soumettre à un contrôle multilatéral et plus démocratique la création des liquidités internationales a acquis un caractère d'urgence dramatique avec la banqueroute du système financier américain. Le sauvetage des principaux instituts de crédit foncier, des banques d'affaires et des compagnies d'assurance moyennant le transfert de leurs actifs en souffrance sur le budget des Etats-Unis, pose des questions bien plus inquiétantes que celles auxquelles il prétend apporter une réponse.

A partir de l'été 2007, la Réserve fédérale américaine (FED) a employé des moyens financiers et de persuasion d'une dimension sans précédent pour empêcher que la crise financière ne ruine définitivement le rôle international du dollar. Dans un premier temps, on disait qu'il s'agissait d'une crise financière limitée au secteur des emprunts sub-prime, une crise de liquidités (des dettes à long terme financées par des fonds liquidables à court terme) qui aurait dû se résoudre avec des prêts de la Banque centrale au système pour la période nécessaire afin de rendre les actifs liquides. On a bien vite dû admettre qu'il s'agissait d'une crise de solvabilité bien plus grave (des fonds des banques et de l'épargne gérés par leurs émanations investis dans des actifs surévalués ou inexigibles). De nombreux avoirs se révéleront non seulement surévalués, mais inévaluables à cause de l'impossibilité d'en fixer le prix en l'absence d'acheteurs et de l'étendue de la diffusion de la contagion à travers les dérivés et les échanges de paiements défectueux (cds, credit default swaps). Une crise de confiance s'est alors manifestée. La FED et la Banque d'Angleterre accepteront, comme garants des prêts au système, les actifs inexigibles ou invendables, procédant ainsi de fait à des nationalisations bancaires en recourant à la création monétaire. Le FMI évalua les pertes à mille milliards de dollars, sur la base d'une baisse de 3 % des prix immobiliers aux Etats-Unis. Des économistes indépendants l'estiment à trois mille milliards en faisant l'hypothèse qu'une réduction de 20 % du prix des maisons sera nécessaire pour que les acheteurs reviennent et que des prix effectifs puissent être fixés. D'autres suspectent que la crise ne concerne pas seulement le secteur des emprunts et que bien d'autres « affaires » pourraient avoir été financées avec des systèmes « créatifs » de production de papier avec du papier. Il est un fait qu'en septembre (2008) la FED elle-même a été accablée et que la dette souveraine des Etats-Unis est restée en première ligne.

A ce point, il ne s'agit plus seulement d'une « catastrophe » financière (Strauss Kahn), mais d'une crise qui concerne le rôle du dollar comme principale monnaie internationale, l'avenir de New York comme capitale indiscutée de la finance mondiale (et, dans la foulée celui des ambitions de Londres), la crédibilité des autorités de surveillance et des agences de cotation, et même la foi dans le culte absolu du marché global déréglementé. La crise du dollar se rajoute à l'échec de la tentative américaine d'exercer, d'une manière unilatérale, le rôle de gendarme mondial et rend encore plus manifeste la fragilité de l'hégémonie américaine. Les fondamentalistes du marché abandonnent l'idéologie dont ils furent jusqu'à aujourd'hui les zélateurs et les propagandistes intéressés au fur et à mesure que se manifeste l'opportunité de transformer les faillites privées en dette publique. Selon les recettes néo-libérales de Milton Friedman, codifiées dans l'Accord de Washington et imposées aux pays débiteurs pauvres par le FMI, les changes flottants auraient dû empêcher la formation de déséquilibres fondamentaux, alors que les privatisations auraient favorisé l'efficacité. Au contraire, jamais les déséquilibres n'ont été aussi graves et durables et on n'a jamais assisté à de telles appropriations colossales de ressources publiques de la part d'élites restreintes, comme cela a été expérimenté en Russie, en Amérique latine, dans le Sud est asiatique et en Afrique en application de la vulgate de l'Université de Chicago. Selon la très célèbre courbe de Laffer, la détaxation du revenu des riches aurait amené l'épargne des classes quigaspillaient au niveau de celles qui économisent, favorisé les investissements et le revenu et remboursé l'Etat à travers un meilleur revenu fiscal. Au contraire, l'épargne américaine est tombée à zéro et même en dessous de zéro, les biens de consommation et les guerres ont été financés par le reste du monde dans la mesure de 6 à 7 % du PIB annuel des Etats-Unis et même la mondialisation, privée de gouvernement, est passée non sans traumatismes d'une tendance déflationniste exercée par les nouveaux travailleurs à bas salaires à une poussée inflationniste du fait de leur accession aux biens de consommation.

Le choix devant lequel le monde est placé se situe entre la souveraineté absolue des Etats nationaux (avec ses corollaires : guerre monétaire, protectionnisme, récession et pire encore) et le partage de la souveraineté, en premier lieu monétaire, à travers une réforme radicale des institutions économiques internationales (FMI, BM, OMC et d'autres). Un seul pays ne peut pas fournir les biens communs nécessaires au fonctionnement du marché mondial, c'est à dire : les institutions d'un marché libre (le régime de la propriété, les contrats, les mesures antitrust), la régulation et le contrôle de la monnaie et de la finance, certains standards communs sociaux et concernant le travail, une politique globale du développement et certaines limitations dans la recherche du profit en fonction de la protection de l'environnement et de la solidarité mondiale.

L'euro est déjà une composante importante des réserves, des portefeuilles et des paniers de valeurs mais il ne peut pas se substituer au dollar comme monnaie mondiale. Un transfert comme celui du sterling au dollar ne peut pas se répéter. En 1944, à Bretton Woods, les Etats-Unis étaient le seul pays vainqueur qui produisait plus de la moitié du PIB mondial, qui possédait toutes les réserves d'or et les clés du crédit international. Aujourd'hui le pouvoir économique est beaucoup plus réparti. En outre un euro-standard retomberait, comme déjà le dollar-standard, dans le dilemme de Triffin (dépendance de la liquidité internationale à l'égard de la balance des paiements d'une zone). Il ne s'agit donc pas de passer d'une hégémonie à une autre mais de fonder un nouveau système monétaire et financier sur la coopération internationale.

Il peut être utile d'ouvrir une parenthèse pour rappeler que la liberté de mouvement des capitaux, les taux de change fixes et l'autonomie monétaire des Etats nationaux constituent un « trio incompatible ». Nous pouvons donner comme exemple cette image d'école des régimes monétaires qui se sont succédés. Premier cas : on cherche la liberté des mouvements de capitaux et une relative stabilité des changes en sacrifiant l'autonomie monétaire. C'est le cas de l'étalon or durant l'hégémonie britannique où l'or joue le rôle d'auto protection du droit primitif fondé sur la force ; mais c'est aussi le cas de l'Union économique et monétaire (UEM) où l'euro joue, au contraire, au moins dans la zone concernée, le rôle d'une monnaie de papier correspondant au droit développé fondé sur la partage de la souveraineté (Mario Albertini, 1972). Second cas : le gouvernement de l'économie internationale (occidentale) est confié aux Etats nationaux dans le cadre de l'hégémonie américaine et la stabilité des changes est recherchée à travers un contrôle rigide des mouvements de capitaux. Nous sommes sous le régime de Bretton Woods, le gold exchange standard, en vigueur de 1944 à 1971. A partir de 1971, la puissance hégémonique doit privilégier l'autonomie monétaire des différents Etats et la libéralisation du marché des capitaux. On entre donc dans un régime de changes fluctuants par rapport au dollar, le dollar standard. Avec la création de l'euro (1998), le dollar standard est terminé, au moins sur le plan technique, et on entre dans le régime actuel multi-devises, caractérisé par la crise du rôle international du dollar.

Le système à plusieurs monnaies de réserve et à plusieurs paniers de référence qui s'est spontanément formé et dont font partie (pour citer les développements les plus proches de la zone euro) le rouble convertible et la monnaie du Golfe, représente une phase évolutive mais pas encore suffisante pour garantir les trois fonctions de la monnaie (moyen de change, réserve de valeur et unité de compte), mises continuellement en danger par la fluctuation des changes. Leur volatilité implique des pertes colossales à l'occasion des crises périodiques des devises, des coûts continuels très élevés des transactions et de couverture des risques, des taux d'intérêt plus élevés, une immobilisation de réserves de devises autrement inutile. C'est seulement avec une unité de compte mondiale (et par la suite, avec une monnaie unique) qu'on pourra gouverner la mondialisation avec une unité de mesure stable et égale pour tous (pensons par exemple à la cote du pétrole et du gaz) sans trop sacrifier la liberté de mouvement des capitaux.

Il faut proposer la convocation d'une Conférence internationale pour la fondation d'un nouveau système monétaire mondial qui aurait initialement comme référence un panier unique de monnaies à l'exemple de l'ECU qui a précédé l'euro. L'UEM constitue, en fait, un bon exemple pour une union analogue au plan mondial. Avant tout, son succès suscite l'admiration et génère des projets euro-like dans le monde entier. L'euro a permis de défendre l'unité du marché européen par rapport à la force destructrice de la fluctuation des changes, de faire tomber les coûts des transactions et les taux d'intérêts, de renforcer le système bancaire et le marché financier et de créer seize millions de postes de travail. En second lieu, sa structure supranationale constitue un modèle : la valeur de l'euro n'est pas liée au sort d'un pays mais de l'UEM ; la Banque centrale européenne (BCE) est une institution de type fédéral qui poursuit en premier chef l'objectif de la stabilité monétaire qui est un bien commun de l'Union et aussi un des droits humains. A Bretton Woods on a choisi le dollar et repoussé le bancor proposé par Keynes. A Maastricht, au contraire, on n'a pas choisi le mark allemand mais l'euro, monnaie unique dont la gestion est partagée entre les participants à l'UEM.

Seule la zone euro peut promouvoir l'initiative d'une conférence internationale. La force de son modèle recueille un large consensus de la part de tous ceux qui ont intérêt à la liberté des échanges, en particulier chez les pays exportateurs de pétrole, de gaz et de matières premières ou ceux qui sont destinataires de délocalisations productives massives. Son poids dans le commerce mondial rend crédible la proposition de subordination de la liberté des échanges à l'adoption de règles communes pour gouverner la mondialisation. La force de sa monnaie rend possible le lancement d'un panier commun partiel, même dans le cas improbable mais pas impossible, où les Etats Unis ne feraient pas partie du groupe des premiers adhérents au nouveau système monétaire.

Traduit de l'italien par Jean-Luc PREVEL - Lyon

[1] « Le problème monétaire et le problème politique européen », in , Le Fédéraliste , Pavie, n° 3, 1972, pp. 77-108.

[2] Chalmers Johnson, Nemesis. The Last Days of the American Republic , éd. Metropolitan Books, New York, 2007.

[3] A. Iozzo, A. Mosconi, “The Foundation of a Cooperative Global Financial System. A New Bretton Woods to confront the crisis of the international role of the US dollar”, in, The Federalist Debate, Milan, n° 2, 2006. Trad. fr., in, Fédéchoses, N° 135, 1er trimestre 2007.

Une initiative européenne pour la crise financière internationale

Alfonso Iozzo — 2008-10-24T08:24:00Z

La mondialisation a apporté un changement radical dans la
balance du pouvoir dans le monde et, en particulier, elle a brisé
la « loi d'airain » qui donnait à 20 % de la population mondiale
80 % des ressources du monde. De tels changements sont
comparables aux événements de la révolution industrielle qui,
après de nombreuses batailles et des phases de convulsions,
aboutirent à l'effondrement de la « loi d'airain » qui maintenait
les salaires au niveau minimum pour survivre.

De la même manière, la redistribution du pouvoir international
due à la globalisation déclenchera des phases de convulsions
et des confrontations qui, si des solutions transitionnelles ne
sont pas trouvées, conduiront aussi à des conflits et même à de
la violence, stoppant ainsi le processus et renvoyant le monde
aux heures sombres de l'autarcie et du nationalisme outrancier,
comme cela s'est produit dans les années suivant 1914.
L'Europe a la capacité mais aussi le devoir de lancer un
processus visant à maîtriser la mondialisation en créant des
institutions internationales fédérales susceptibles de négocier
et d'approuver les règles nécessaires pour assurer une
transition harmonieuse vers un nouvel ordre mondial et aussi
pour garantir que ces accords seront respectés. L'Union
européenne (UE) doit proposer un plan international pour
établir de telles règles et pratiques communes à travers des
institutions internationales s'occupant des domaines monétaire,
environnemental, de l'énergie et de l'agriculture ; mais aussi
pour fournir les outils nécessaires à une solidarité économique
et sociale qui accompagne la création d'un marché
international. Cela rapprochera davantage les politiques de
l'OMC de celles de la Communauté européenne qui -avec la
création du Marché commun- a créé des fonds régionaux et
sociaux ainsi qu'une politique de cohésion.

Dans deux des domaines mentionnés ci-dessus, l'Europe a
atteint les objectifs qu'elle s'était fixés : l'auto-suffisance
alimentaire avec la politique agricole commune et l'unification
monétaire avec la monnaie unique qui garantit un marché
unique. Cependant, dans les secteurs de l'énergie et de
l'environnement, l'UE n'a réalisé que des résultats partiels et
limités. C'est seulement maintenant qu'elle commence à
construire les institutions nécessaires pour les objectifs qu'elle
s'était fixés à plusieurs reprises. Si le Plan Delors avait été
activé comme cela avait été initialement prévu, avec en
particulier l'introduction d'une taxe sur le carbone -proposition
qui avait été approuvée par tous les Etats membres à
l'exception de la Grande-Bretagne qui la bloqua en utilisant son
droit de veto- l'UE serait aujourd'hui bien mieux préparée au
lancement d'une véritable politique internationale de
l'environnement.

L'UE devrait demander la fondation d'une « Communauté »
pour l'environnement et l'énergie capable de concentrer la
recherche pour de nouvelles sources d'énergie au niveau
international et dotée de certaines des compétences attribuées
à la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA)
qui pourrait être considérée comme une agence supranationale
prototype dans les secteurs de l'environnement et de l'énergie.
Par exemple la CECA pouvait imposer des taxes sur l'utilisation
du charbon et lever des emprunts pour financer la reconversion
de l'industrie de l'acier, principale consommatrice de cette
source d'énergie.

La crise des produits alimentaires requiert l'établissement d'une
politique mondiale de l'agriculture capable de développer et de
stabiliser la production. Un renouvellement des initiatives
lancées par les premiers accords d'association avec les Etats
africains (en utilisant les fonds de stabilisation établis à
l'époque) constitue un exemple montrant comment créer un
véritable marché des produits agricoles en exploitant les
capacités productives des différents continents pour rendre les
mêmes produits accessibles à l'échelle mondiale en comblant
ainsi les lacunes de l'OMC et en donnant à la FAO un rôle
authentique.

C'est dans le secteur monétaire que la redistribution du pouvoir
international peut faire apparaître les crises les plus aiguës. Les
manipulations de la monnaie sont l'outil le plus facile pour le
gouvernement d'un Etat. Cela lui permet d'utiliser la
mondialisation à son propre avantage en lui évitant d'avoir à
payer le prix de la redistribution du pouvoir économique qui
progresse au plan international.

Premièrement, alors qu'il serait difficile de mettre en avant une
politique protectionniste explicite, des gouvernements peuvent
recourir à des dévaluations compétitives susceptibles de
déclencher une véritable « guerre monétaire ». Une telle
approche pourrait au bout du compte mener à un
démantèlement du marché et à un retour à des politiques
ouvertement autarciques.

Cependant, une telle stratégie n'est possible que pour des
économies de dimensions notables, comme celle des Etats-
Unis. Elle ne serait pas faisable dans l'UE dont la raison
d'existence est fondée sur l'ouverture internationale et sa
promotion au niveau mondial.

Deuxièmement, un pays dont la monnaie circule largement au
plan international et dont la dette nette est exprimée dans cette
monnaie, peut manoeuvrer pour exporter le coût de l'inflation
créée ; car dans la mesure où un Etat peut imposer une taxe
cachée aux propriétaires de sa dette publique, un tel pays dont
la monnaie est utilisée comme monnaie internationale peut
imposer une telle taxe à d'autres pays, tout en réduisant par là
même la valeur de leurs avoirs financiers.

Cette politique trouve sa limite avec le montant d'activité
financière à productivité négative « réelle » que le débiteur est
disposé à accepter. Les Etats européens ont dû arrêter
d'imposer une taxe d' « inflation » quand l'ouverture des
marchés permit aux investisseurs d'investir dans les monnaies stables d'autres pays.

Avec la création et le succès de la politique monétaire
européenne, le monopole du dollar américain entra en crise
lorsqu'on ne put plus arrêter la tendance des Etats investissant
dans cette monnaie à se tourner vers une diversification en
direction de monnaies plus stables telles que l'euro.
Le commencement d'une guerre monétaire de la part de la
Réserve fédérale américaine est une voie à sens unique et
sans issue. Une guerre monétaire ne peut que temporairement
enrayer la crise et, ce faisant, on aggraverait seulement le
problème. Mais l'Europe ayant maintenant réalisé une pleine
unité « fédérale » sur une base monétaire, a la responsabilité et
le devoir -elle est en fait poussée par son propre intérêt- de
proposer aux Etats-Unis une solution qui rendrait possible la
gestion de la transition vers une nouvelle distribution du pouvoir
dans le monde.

Des secteurs importants de l'opinion publique, dont la voix
principale vient de France et de son Président, demandent
l'adoption d'une réduction analogue des taux d'intérêts en
réponse à la politique de la FED. Mais c'est une erreur. Cela ne
résoudrait pas le problème et ne ferait que causer l'importation
en Europe de l'inflation créée en Amérique.

Il suffit de considérer que, compte tenu que l'objectif de
l'exercice consiste à maintenir le coût du dollar à un bas niveau
pour exporter l'inflation, si la Banque centrale européenne
(BCE) suivait la FED en réduisant les taux d'intérêts, alors la
FED baisserait ses taux à nouveau. L'Amérique n'aurait ainsi
plus besoin de craindre que les investisseurs en dollars se
tournent vers l'euro, car en rétablissant la suprématie de leur
propre monnaie au plan international, les Etats-Unis pourraient
continuer de financer leur déficit « sans douleur ».

Par conséquent, si la BCE est correcte en ne participant pas à
cette guerre monétaire (dans laquelle elle serait inévitablement
perdante), alors l'Europe peut au moins aborder le problème
des taux de change. Il est dans l'intérêt général que l'Europe et
les pays d'Asie continuent à développer des échanges
commerciaux, mais ce « marché commun » ne peut pas être
sapé par des politiques monétaires. L'Europe peut accepter
des ouvertures de la part de l'Asie mais, en échange, les pays
asiatiques doivent stabiliser leurs propres monnaies en relation
avec l'euro.

Les pays qui sont détenteurs nets d'actifs financiers
internationaux (comme certains en Asie ou les pays arabes
producteurs de pétrole) auraient intérêt à disposer d'une
monnaie stable comme point de référence pour garantir la
valeur de leurs investissements.
Les conditions pour procéder à une réorganisation profonde du
système monétaire international, pour garantir un
développement équilibré de la mondialisation, existent déjà. La
liste des pays intéressés pour créer un nouveau système
international est longue mais seule l'Europe -avec l'euro- est en
situation de prendre l'initiative. Cependant, l'objectif de l'Europe
n'est pas de substituer l'euro au dollar mais de mettre la
stabilité de l'euro à la disposition de la communauté
internationale et de construire des institutions monétaires
démocratiques. Le moment est venu de revenir sur le choix fait
à Bretton Woods d'une monnaie hégémonique et de
redécouvrir le projet keynésien du « bancor ». C'est la voie qui
a été suivie en Europe durant le processus de l'unification
monétaire. Des leaders politiques allemands tels que Schmidt
et Kohl ne choisirent pas l'hégémonie du mark allemand mais
ils décidèrent de mettre plutôt la stabilité du mark allemand au
service de tous les Européens.

Pour ce qui concerne les taux de change, les traités européens
de Maastricht et de Lisbonne montrent que la position
européenne avancée dans les institutions compétentes et les
conférences internationales est décidée par le Conseil
européen, qu'elle est basée sur des propositions faites par la
Commission européenne en accord avec la BCE. A cet égard,
seuls les Etats qui ont adopté l'euro peuvent voter. Cependant
les membres du Conseil -c'est à dire les gouvernements des
Etats membres participant à l'UE- n'ont pas besoin de
demander à la BCE de renoncer à leur monnaie forte mais, au
contraire, de prendre l'initiative -en accord avec les dispositions
du Traité- de fournir une monnaie forte pour le monde.
Les citoyens européens doivent demander aux leaders
politiques de l'UE et en particulier au Président de la
Commission européenne de prendre une initiative politique.
L'Union devrait, dans ce but, promouvoir une conférence
monétaire visant à poser les bases d'un nouveau système
monétaire international, profondément rénové.
Cette fois, la conférence ne devrait pas se tenir à Bretton
Woods mais en Europe, en faisant ainsi un premier pas pour
mettre en oeuvre la disposition statutaire du Fonds monétaire
international qui établit que le lieu devrait être fixé là où le quota
de participation est le plus important.

Si l'UE était capable à la fois de promouvoir et de faire ellemême
les premiers pas sur la voie d'une monnaie
internationale forte, alors ce serait la démonstration la plus
claire que, si les Européens s'unissent, ils peuvent apporter
une énorme contribution à la création d'un monde plus
pacifique. Une fois cet objectif atteint, il ne serait alors pas
difficile de proposer d'unifier aussi les forces dans le domaine
de la politique extérieure et de sécurité.

Des propositions telles que la réforme du Conseil de sécurité et
l'attribution d'un siège à l'UE, la création d'une Assemblée
parlementaire pour démocratiser l'ONU ainsi que des projets
pour initier un désarmement nucléaire organisé et mené sous le
contrôle de l'ONU et la création de forces civiles et militaires
pour le « maintien de la paix » et la « construction d'Etats »
seraient alors bien plus crédibles.

Les Européens n'ont pas uni leurs forces pour créer une
nouvelle armée pour mener d'autres guerres sanglantes
épouvantables mais, comme dans le cas de la monnaie unique,
pour créer des institutions internationales communes capables
d'atteindre l'état de « paix perpétuelle » prédit dans le passé
par Kant.

Alfonso IOZZO
Membre du Bureau de l'UEF Europe – Président de la
Cassa Depositi e Prestiti italienne - Turin

Article publié comme éditorial du N° 2, juillet2008,
de The Federalist Debate, Turin

Traduit de l'anglais pas Jean-Luc PREVEL - Lyon