Presse fédéraliste

Le fédéralisme comme réponse au défi du conflit israélo-arabe

Hazem H. Hanafi — 2010-05-13T07:45:51Z

Comment le fédéralisme pourrait-il répondre à certains des défis actuels auxquels le monde arabe est confronté ? Réussirait-il mieux à gérer, tempérer ou résoudre les conflits qui hantent encore cette région ? J'examinerai le défi le plus aigu : le conflit israélo-arabe.

La complexité de ce conflit particulier avec ses aspects historique, religieux, politique, légal, culturel et socio-économique n'a pas besoin d'être soulignée.

Au coeur du problème il y a deux versions contradictoires sur le « nous » et « les autres ». Pour les Arabes, Israël représente un projet d'installation coloniale auquel il faut résister. Pour les Juifs, il s'agit du projet de construction d'une nation qu'il faut protéger. Il n'est pas facile d'aller vers un compromis et le dilemme entre résistance et coexistence continue à hanter les différentes solutions à ce conflit irréductible.

La pierre d'achoppement réside dans la dispute concernant un territoire géographique spécifique. L'histoire, la religion et le droit ont été utilisés par chacune des parties pour justifier les revendications et les contre-revendications [1], la plus sérieuse étant que l'autre est juste une « communauté imaginaire » [2]. Les solutions ont varié entre partager le pays sous la forme d'un Etat [3] ou d'une organisation fédérale [4] ou en divisant le pays en deux Etats séparés [5] ou encore à travers des institutions fédérales et/ou confédérales. [6] Des solutions fédérales sont communes à ces deux approches qui seront au centre de ce texte. Il est important de revisiter la liste de David Elazar des onze options fédérales, publiée il y a deux décennies et de prendre en compte les développements qui ont renforcé la viabilité de sa première option, une fédération israélo-palestinienne, et disqualifié les autres. [7] Ses options allaient depuis une organisation israélo-palestinienne exclusive (1-4), une organisation entre Israël et la Jordanie incluant les Palestiniens (5-6), l'absorption par Israël des territoires occupés (7-8) et une organisation multilatérale avec des partenaires de la région sur une base limitée (9-11). Avec l'affirmation récente de l'identité nationale palestinienne à travers l'Intifada (le soulèvement palestinien) de 1987 à 1991 et de 2000 jusqu'à aujourd'hui, la séparation du lien entre la Jordanie et la Cisjordanie en 1988, le processus de paix israélo-palestinien qui conduisit à la création de l'Autorité palestinienne, le Conseil législatif national et la réalisation d'élections parlementaires et législatives disputées en 1996 et 2006, il est aujourd'hui inconcevable de ne pas considérer les Palestiniens comme un partenaire national à égalité. [8] Cela invalide les autres options incluant les Palestiniens dans un plan de paix général israélo-jordanien, affirmant un contrôle israélien sur les territoires occupés ou concluant des accords multilatéraux régionaux limités. La remarquable identité politique palestinienne a démontré qu'elle était très déterminée et énergique. Ces mêmes développements apportent un soutien supplémentaire à l'option d'une fédération israélo-palestinienne bi-nationale, bilingue, bi-communautaire et bi-étatique, avec Jérusalem comme siège du gouvernement fédéral. Une confédération entre les deux laisserait les deux parties avec de sérieuses préoccupations sécuritaires et une tension continuelle lorsque chaque communauté, insatisfaite de la « moitié » qu'elle aurait obtenu, regardera la « moitié » qu'elle a perdu. Une solution fédérale utilisant des éléments à la fois de « gouvernement séparé » et d' « auto-gouvernement » est l'option la plus viable. Elle donnerait à chaque partie un sentiment d'identité territoriale avec des droits garantis par une constitution qui ne serait pas amendée par un groupe qui obtiendrait la majorité dans un Etat unitaire. En ayant une union fédérale gérant les deux pays d'Israël et de Palestine, cela permettrait à chacun des membres de cette union de revendiquer le pays dans son ensemble comme étant le leur et dans le même temps cela garantirait à chaque communauté un Etat territorial séparé avec ses propres lois qui s'appliqueraient.

Une telle solution supposerait que chaque partie reconnaisse l'autre comme une nation égale. Les relations communautaires qui existaient durant les siècles de domination ottomane [9] et durant une bonne partie du 20° siècle [10] pourraient servir en tant qu'expérience historique commune sur laquelle construire, comme la « disqualification de l'intégration nationale, la partition, la double autorité et le contrôle comme mécanismes pour la résolution des conflits, nous amènent à examiner différentes organisations de gouvernement partagé comme une base viable pour la stabilité politique. [11]

Le leadership israélien et l'opinion publique se réfèrent au problème du soulèvement palestinien en tant que violence inter-communautaire alors que cela masque la négation d'un nationalisme palestinien et ils sont en faveur de solutions fédérales, mais dans le contexte d'une « autonomie » sous contrôle israélien ou d'une « entité » palestnienne incorporée à la Jordanie. [12]
Certains, par ailleurs, ne sont pas d'accord que le fédéralisme puisse opérer en tant que solution au conflit israélo-arabe et croient que « des avancées à petits pas » sont plus sûres et plus réalisables. [13]

La fédération pourrait être parlementaire et agglomérer les systèmes parlementaires actuels d'Israël et de l'Autorité palestinienne. Une union d'Israël et de la Palestine basée sur l'expérience du Royaume uni pourrait éviter les problèmes liés à la classification de la fédération soit comme juive, soit comme arabe, tout en préservant cette identité au niveau de l'Etat. Une identité politique légère associée à la fédération permettrait à la fois aux Juifs et aux Arabes de conserver leurs propres symboles nationaux à travers lesquels chacun est associé et l'autre exclu. [14]

Une constitution fédérale définirait la distribution des pouvoirs et des fonctions et, comme il s'agirait d'une fédération bi-communautaire composée de deux communautés nettement différentes, il faudrait maintenir un équilibre entre asymétrie et égalité.

C'est similaire au débat qui se déroule au Canada sur le Québec et on bénéficierait de la notion de la concurrence et de la prédominance provinciale, avec une distribution symétrique mais une application asymétrique. [15] Chacun disposerait de la souveraineté dans ses territoires dans des domaines spécifiques tels que l'éducation, la culture, le droit, la santé, la police, tandis que les autres seraient laissés au gouvernement fédéral. La liberté de mouvement et d'installation serait garantie et il serait possible d'autoriser des restrictions pour un temps limité dans un but particulier. La nécessité d'une application asymétrique est essentielle pour prendre en compte la structure asymétrique du pouvoir et de la relation entre les deux communautés ainsi que leurs rapports avec leurs « diasporas » respectives.

La Belgique apporte un autre outil original pour une fédération non territoriale. [16]. Les Juifs comme les Palestiniens pourraient avoir leurs droits qui les suivraient où qu'ils soient. Cela pourrait résoudre le problème de la minorité juive restant dans l'Etat palestinien mais qui refuserait d'être soumise aux lois palestiniennes. De la même manière, cela pourrait résoudre le problème des Palestiniens résidant en Israël et qui préfèraient obéir aux lois palestiniennes. D'un point de vue israélien, une fédération non-territoriale serait moins menaçante pour la sécurité de l'Etat car elle éviterait les revendications territoriales de la population arabe qui, dans cette perspective, serait partagée et ne constituerait pas un corps cohérent. [17]

Une organisation fédérale traditionnelle ne permettrait pas que les entités constituant la fédération aient un rôle formel dans les affaires étrangères et les relations internationales, mais cela est en train de changer. [18] L'Etat palestinien pourrait être représenté au sein de la Ligue arabe en tant qu'Etat arabe, discuter et voter sur des questions qui relèvent directement de sa souveraineté telles que l'éducation, la culture et la santé. Seules les questions politiques seraint exclues parce que le gouvernement fédéral devrait en être responsable. La même chose s'appliquerait à l'Etat des Israéliens. Les Etats palestinien et israélien pourraient tous les deux avoir des bureaux commerciaux à l'étranger pour s'occuper de leur commerce, promouvoir des investissements ou le développement de ressources naturelles, en coopération avec le gouvernement fédéral en tant que de besoin.

Avec une solution politique fédérale praticable, la force de chaque communauté -que l'autre a essayé de saper- pourrait devenir une valeur ajoutée pour une coopération et un développement partagés à leur bénéfice mutuel. Surtout, cela aurait un effet positif de domino sur la politique générale et le développement économique du Moyen-orient en supprimant un catalyseur de conflit qui contribuait à empêcher le progrès, la paix et la démocratisation. [19]

Hazem HANAFI
Chercheur à la Arab Foundation for Federal Studies - MA à la Kent University - Article publié en comun avec The Federalist Debate - Turin

Traduit de l'anglais par Jean-Luc PREVEL - Lyon

[1] Pour une perspective palestinienne : Rashid Khalidi, Palestinian identity : The Construction of Modern National Conciousness (éd. Columbia University Press, New-York, 1997), et pour une perspective juive : Joan Peters, From Time Immemorial : The Origin of the Arab-Jewish Conflict over Palestine (Harper, éd. New-York, 1984).

[2] J'utilise le terme forgé par Benedict Anderson en 1983 pour expliquer la nature du nationalisme dans : Imagined Communities : Reflections on the Origin and Spread of Nationalism (Verso, 2006). L'historiographie israélienne a longtemps prétendu que la Palestine était un « Pays sans peuple », et qu'il n'existe pas de « Palestiniens ». Les Arabes font la distinction entre les Juifs natifs de Palestine qui font partie d'une communauté locale et les Juifs immigrants qui sont des colons et ne peuvent pas revendiquer ce pays. Voir Nur Masalha, A Land Without a people : Israël, Transfer and the Palestinians, 1949-96 (éd. Faber and Faber, Londres, 1997).

[3] Les Palestiniens offrirent, dans les années 30 et 70, la solution d'un Etat démocratique et laïque, voir Nabil Shaath, « Democratic Solution to the Palestine issue », dans, Journal of Palestine Studies, Vol. 6, n° 2 (Hiver 1977), pp. 12-18. Israël craint que le taux de natalité élevé des Arabes transforme éventuellement les Juifs en minorité et insiste sur un Etat juif.

[4] David Elazar, Self Rule/Shared Rule : Federal Solutions to the Middle East Conflict (éd. University Press of America, Lanham, MD, 1984), et, Two Peoples, One Land : Federal Solutions for Israël, The Palestinians and Jordan (éd. University Press of America, Lanham MD, 1991) ; Yehoshua Porath, « The Ever-Present Panacea-Arab Federation as a Solution to the Palestine Question », dans, In Search of Arab Unity (éd. Frank Cass, Londres, 1986), pp. 58-148.

[5] Ce fut l'approche dominante depuis le Projet de partition de l'ONU de 1947, le processus de paix israélo-palestinien de Madrid en 1991 et d'Oslo en 1993 et actuellement le Plan de paix arabe en 2004 (qui revient au Sommet de Fès de 1982) basé sur la formule « La terre contre la paix ». Les négociations sur des pourcentages exacts de division du pays varient selon les plans de paix.

[6] Cela a varié entre une relative « autonomie » palestinienne dans certaines régions arabes à l'intérieur d'Israël jusqu'à l'association avec la Jordanie. Pour une explication complète voir Elazar, Two peoples, One Land, op. cit., pp. 114-126.

[7] Les dix autres sont : une confédération Israël-Palestine, une fédération de plusieurs cantons juifs et arabes, un Etat palestinien arabe associé avec Israël sur le modèle de Porto Rico avec les Etats-Unis, une confédération Israël-Jordanie avec les Palestiniens incorporés en Jordanie, une confédération Israël-Jordanie avec des Palestiniens fédérés avec l'un ou l'autre, une incorporation des territoires par Israël avec une organisation consociationaliste sur une base constitutionnelle, une fédération sur la région entière totalement non territoriale, un condominium : Israël et la Jordanie ensemble avec des Palestiniens rattachés à l'un ou à l'autre pour la citoyenneté, une organisation partielle ou sectorielle telle qu'une union douanière ou un marché commun et enfin différentes organisations bilatérales fédérales entre Israël, la Cisjordanie, Gaza ou la Jordanie. Pour plus de détails, cf. Self Rule, Shared Rule, op. cit., pp. 243-259, et, Two Peoples, One Land, op. cit., pp. 99-127.

[8] Israël considère les Palestiniens comme une minorité culturelle arabe mais pas comme un groupe national. Voir Claude Klein, Israël as a Nation-State and the Problem of the Arab Minority, In Search of a Status (éd., International Center for Peace in the Middle East, Tel Aviv, 1987), et David Kretzmer, The Legal Status of Arabs in Israël (éd. Boulder, Westview Press, 1990).

[9] Avigdor Levy (compilateur), The Jews of the Ottoman Empire (éd. Darwin Press, Princeton, 1994), pp. 1-150, et Christians, Jews and Muslims in the Ottoman Empire : Lessons for Contemporary Coexistence (éd. Brandeis University, September 2000)

http://www.brandeis.edu/ethics/publications/faculty_research/sec_4.pdf. Bernard Lewis et Benjamin Braude (compilateurs), Christians & Jews in the Ottoman Empire : The Functioning of a Plural Society (éd. Holmes et Meier, New-York, 1982).

[10] Shmuel Sandler, « Israël and the West Bank Palestinians », dans, Publius, Vol. 18, n°2 (Printemps 1988), pp. 47-62.

[11] Sandler, op. cit., p. 59.

[12] Gad Barzilai, Giora Goldberg, Efraim Inbar, « Israeli Leadership and Public Attitudes Toward Federal Solutions for the Arab-Israeli Conflict Before and After Desert Storm », dans, Publius, Vol. 21, n° 3 (Eté 1991), pp. 191-209.

[13] Jonathan Frankel, « Federalism and the Arab Israeli Dispute », dans, Beyond the Middle East Conflict : A Future for Federalism ? (éd. Center for Contemporary Studies and Minority Rights Group, Londres, 1985), p. 13-14.

[14] Elia Zureik, The Palestinians in Israël : A Study in Internal Colonialism (éd. Routledge, Londres, 1979), et, Nadim Rouhana et Assad Ghanem, « The Crisis of Minorities in Ethnic States : The Case of Palestinian Citizens in Israël, dans, International Journal of Middle East Studies, Vol. 30, n° 3 (août 1998), pp. 321-346.

[15] David Milne, « Equality or Asymmetry : Why Choose ? », dans, Ronald Watts et Douglas Brown (compilateurs), Options for a New Canada (éd. University of Toronto Press, Toronto, 1999, p.302).

[16] John Fitzmaurice, The Politics of Belgium : A Unique Federalism (éd. Hurst and Company, Londres, 1996).

[17] Claude Klein, Israël as a Nation-State and the Problem of the Arab Minority : In Search of a Status (éd. International Center for Peace in the Middle East, Tel Aviv, 1987).

[18] L'expérience de l'Union européenne et la participation du Québec à la Francophonie pourraient être particulièrement pertinents.

[19] George Abec, « Beyond Oslo : A Viable Future of the Palestinian Economy », pp. 29-58 ; Eli Sagi, « Peace and the Israëli Economy », pp. 97-120 ; Ezra Sadan, « Sourcing Alliances and Open Market Transctions : Trade in Goods between Israël, Jordan and the Palestinian Economy », pp. 121-136, tous dans, Sara Roy (compilatrice), The Economics of Middle East Peace : A Reassessment (Resaerch in Middle East Economics Series, Elsevier, Amsterdam, 1999).

Le fédéralisme dans le monde arabe Vers un nouveau modèle de coopération et d'intégration

Hazem H. Hanafi — 2009-04-11T07:42:00Z

Intervention au Séminaire de Ventotene 2008 sur « le fédéralisme en Europe et dans le monde »

Le monde arabe avec 22 pays et 320 millions d'habitants, plus vaste que les Etats-Unis, le Canada, l'Europe ou la Chine, avec un PIB d'environ 1,3 trillions de dollars US en 2007 et avec des liens communs aussi forts que la langue, l'histoire, la culture, l'ethnicité et la religion, a non seulement échoué à établir un niveau modeste de coopération, d'intégration et de développement mais il a encore réussi à devenir un champ de bataille immense pour des conflits entre Etats et à l'intérieur des Etats, il a été soumis à l'occupation ou à la domination étrangère et a pris du retard sur les principaux indices de développement humain. Les réponses idéologiques arabes ont combiné un mélange et un assortiment de pan-islamisme, de pan-arabisme, d'étatisme, d'autoritarisme, de libéralisme et de socialisme. Cet essai veut proposer un « isme » différent : le fédéralisme, avec l'espoir et la foi qu'il serait plus susceptible de réussir là où les autres ont échoué.

L'étude de l'application du fédéralisme dans le monde arabe est importante pour quatre raisons. Premièrement, à un niveau pan-arabe, elle pourrait ouvrir un nouveau chemin pour une coopération et intégration régionale qui a été traditionnellement divisée entre deux pôles : d'une part un système centralisé et unitaire (tel qu'il est envisagé par le projet du nationalisme arabe) et d'autre part une confédération très lâche (telle qu'elle est manifestée dans la Ligue des Etats arabes). L'échec de ces deux modèles dans l'accomplissement des tâches qu'ils se fixent, plus largement imputé à la mauvaise exécution des politiques plutôt qu'à l'adaptation ou l'inadaptation des modèles eux-mêmes, ouvre une fenêtre pour nous permettre d'examiner si ces modèles étaient appropriés en premier lieu, sans nous soucier de la manière dont ils étaient mis en oeuvre, et si un modèle alternatif basé sur le fédéralisme pourrait mieux réussir. Deuxièmement, le fédéralisme est actuellement appliqué dans trois Etats arabes : l'Irak, le Soudan et la Somalie. Beaucoup d'observateurs nationaux et internationaux voient la solution à des problèmes chroniques auxquels ces pays ont à faire face dans l'adoption d'organisations fédérales pour assurer un partage du pouvoir équitable, une décentralisation, plus de respect pour les droits de l'homme et la démocratisation. Troisièmement, la moitié des Etats arabes, ceux qui se trouvent en Afrique, sont déjà membres de l'Union africaine, système fédéral émergent formé en l'an 2000 [1]. Dans quelle mesure une unité constitutive pourrait-elle faire partie de deux fédérations ? C'est encore une question sans réponse. Finalement, parce que le fédéralisme est proposé de façon autoritaire par « l'Occident », surtout en Irak sous occupation et au Soudan sous un régime de sanctions, il y a un danger qu'il soit stigmatisé comme « impérial » ou « étranger », ce qui en ferait une autre zone de conflit comme cela a été le cas pour la démocratie. Le fédéralisme dans le monde arabe ne devrait pas devenir une autre occasion manquée due au manque de compréhension ou à l'incompréhension.

1. Le nationalisme arabe

La naissance du projet du nationalisme arabe se situe dans le cadre du réformisme islamique du 19ème. siècle. L'Empire ottoman, puissance considérable entre le 13ème et le 17ème siècles commença à montrer des signes de stagnation et de faiblesse chronique aux 18ème et 19ème siècles face à la montée des puissances européennes. Les défaites militaires, les empiétements européens, la mauvaise administration interne et les mouvements sécessionnistes ont fait de l'empire « l'homme malade de l'Europe ». Les réformes Tanzimat au milieu du 19ème siècle étaient la solution, mais au bénéfice de qui, voilà la question. Les Ottomans mirent en oeuvre plusieurs mesures de réformes communales, religieuses et politiques mais avec une centralisation administrative et en mettant l'accent sur la création d'une nationalité ottomane, l'ottomanisme, pour garder l'empire intact et fort [2], tandis que de nombreuses communautés et nationalités locales utilisèrent ces réformes pour atteindre une plus grande autonomie, redéfinir leurs propres identités et leurs frontières territoriales. Pour les Ottomans, la lutte était contre l'expansionnisme européen et la désintégration interne, mais pour les communautés et les nationalités, la lutte était contre l'impérialisme européen et contre l'autoritarisme ottoman.

Les idées de réforme dans les sociétés islamiques précédèrent le Tanzimat et l'Egypte fut la première, à la fois par le conflit avec et par les missions éducatives de l'occident. Le choc de la courte expédition française de Napoléon en Egypte (1798-1801) et les nouvelles rencontres avec l'impérialisme européen offensif en Egypte, Syrie et Afrique du Nord, avaient soulevé des questions sur le retard des sociétés musulmanes mais sans contester sérieusement la légitimité, dans son ensemble, du régime ottoman et de ses liens religieux.

Rafa'a Al Tahtawy (1801-1873) et Jamal al-Din al-Afghani (1838-1897), deux penseurs islamiques modernes, soulignaient les idées de libéralisme, de rationalisme, de loi et de bien public pour réformer les sociétés islamiques décadentes. Al-Afghani, en particulier, avec sa vision critique du traditionalisme eut un rôle indirect dans le premier développement du nationalisme arabe en « réinterprétant le passé islamique en termes modernes et nationalistes » [3]. Cet accent mis sur l'histoire l'amena à se faire le champion du pan-islamisme pour unir tous les Musulmans sous le signe d'un seul empire ottoman moderne, réformé, comme siège du Califat [4].

Cette insistance historique, néanmoins, porta Al-Kawakibi [5] (1854-1902) dans une direction différente, bien qu'il partage la conviction d'Al-Afghani que les réformes politiques sont la clé des réformes religieuses [6]. En soulignant les liens de l'histoire, de l'ethnicité, de la langue, de la terre et des droits communs, par opposition aux liens religieux soutenus par les Ottomans, Al-Kawakibi fut à même de redessiner les frontières d'une communauté « arabe », en redéfinissant ainsi la lutte contre les Turcs musulmans sur un terrain « nationaliste » et non pas religieux. Les Arabes sont la base de l'islam, les porteurs de son message et ils ont toujours constitué une nation distincte, « l'Umma ». Il utilisait la notion d'Ibn Khaldoun de la montée et de la chute des civilisations pour argumenter que l'arabisme est une re-découverte et non une re-création [7].

Al-Husari (1879-1967) a aussi souligné la langue et l'histoire comme facteurs qui déterminent l'identité et le nationalisme arabe. D'après lui, « les gens qui parlent un langage unitaire ont une âme et un coeur communs. En tant que tels ils constituent une seule nation et doivent avoir un Etat unifié » [8]. Les Etats arabes sont des créations artificielles et la division de la nation arabe en Etats séparés fut la cause de la défaite arabe dans la guerre de Palestine de 1948-1949 [9]. Les gens qui ne sont pas conscients de leur arabisme ont une conscience fausse et ont besoin d'être éclairés. Pour lui, le nationalisme est un esprit vivant qui a une existence sui generis, sans tenir compte de la volonté collective ou de l'origine nationale pure. Ses idées étaient très influencées par le nationalisme romantique allemand du 19ème siècle. L'expression politique de ces idées était que les Arabes devraient avoir un Etat démocratique et séculier qui les unisse tous. Aussi bien Zureiq (1909-2000) que Aflaq (1910-1989) suivirent le même chemin.

Il est clair, d'après ce bref aperçu que le nationalisme arabe est construit comme une idée vivante basée sur la langue et l'histoire ; elle se développe sur la culture et non pas sur la race, les facteurs économiques ou la volonté collective temporelle. Ce nationalisme a une mission et une philosophie qui a besoin d'être adoptée consciemment et transmise aux générations futures, elle est laïque et démocratique et penche nettement vers le socialisme. Le but est l'unité politique dans un Etat unitaire unique parce que les « Etats individuels arabes qui existent sont des entités transitoires et déviantes, leurs frontières sont illusoires et perméables, leurs gouvernants des gérants provisoires, ou des obstacles à éliminer » [10].

La (mauvaise) utilisation politique de cette idéologie a fait du tort aux Arabes. Les Britanniques l'utilisèrent dans le contexte de la première guerre mondiale pour encourager les Arabes à se révolter contre les Turcs en échange d'un Etat arabe indépendant qui s'étendrait de la Syrie au Yémen après la guerre [11]. Ce fut la grande révolte arabe de 1916-1918 qui aida le Royaume uni et la France à défaire les Ottomans. Cependant, un accord secret entre ces deux pays divisa entre eux les terres nouvellement libérées, trahissant ainsi les Arabes [12]. La Syrie, le Liban, le nord de l'Irak revinrent aux Français tandis que la Palestine, la Jordanie, le sud de l'Irak et le Golfe persique revinrent aux Anglais.

Depuis leur indépendance vis à vis de la Grande-Bretagne et de la France, toutes les autres tentatives d'unité arabe ont échoué [13]. La République Arabe unie formée par l'Egypte et la Syrie en 1958 se termina en 1961 par un coup d'Etat en Syrie. La Fédération arabe entre l'Irak et la Jordanie en 1958 dura six mois et se termina par un coup d'Etat en Irak, l'Unité tripartite discutée entre l'Egypte, la Syrie et l'Irak en 1963 n'aboutit à rien non plus.

La montée du nationalisme arabe dans les années 1950-1960 provoqua de sérieuses rivalités dans la région entre les Etats progressistes socialistes et républicains tels que l'Egypte, l'Irak et la Syrie et les Etats réactionnaires traditionnellement monarchiques du Golfe et la Jordanie qui lui apportèrent un soutien rhétorique mais s'y opposèrent en pratique, de peur de perdre leur pouvoir. Ce fut la guerre froide des Arabes [14], qui fut exacerbée par l'intervention étrangère, le pétrole et le conflit entre les Arabes et Israël.
Le nationalisme arabe fut aussi en conflit avec le pan-islamisme. Dans une perspective islamique, le lien devait être la religion, sans discrimination basée sur la race, la langue, la culture ou la richesse. Le pan-islamisme considérait le nationalisme arabe avec suspicion comme une idée étrangère, destinée à diviser la société musulmane. Ce fut facilité par le fait que plusieurs penseurs nationalistes arabes étaient chrétiens et insistaient sur le caractère personnel de la religion et la nature universelle de la culture.

2. La Ligue arabe

Comme ils avaient réussi à utiliser le nationalisme arabe pour disloquer l'Empire ottoman pendant la première guerre mondiale, les Britanniques eurent recours à une stratégie similaire pendant la deuxième guerre mondiale pour récupérer la sympathie publique des Arabes qui penchait nettement vers les Allemands qui avançaient en Afrique du Nord. Eden déclara en 1941 que le gouvernement britannique était favorable aux idées de renforcement des liens politiques, économiques et culturels entre les Etats arabes [15]. Des consultations eurent lieu en 1943-44 entre les sept Etats arabes alors indépendants [16]. Le Protocole d'Alexandrie fut signé en octobre 1944 et la Charte de la Ligue en mars 1945.

Le but de la Ligue, c'est de rapprocher les Etats arabes, de réaliser une coopération et une coordination dans six domaines généraux [17] :

1- Les affaires économiques et financières : y compris les relations commerciales, les douanes, la monnaie et les questions concernant l'agriculture et l'industrie,
2- Les communications : ce qui comprend les chemins de fer, les routes, l'aviation, la navigation, les postes et télégraphes,
3- Les affaires culturelles,
4- La nationalité, les passeports, les visas, l'exécution des jugements et l'extradition des criminels,
5- La sécurité sociale et
6- La santé.

La Charte interdit également l'intervention dans les affaires intérieures des autres membres [18] et l'utilisation de la force pour régler les conflits [19]. En politique extérieure, l'article 9 spécifie que « les traités et accords déjà conclu ou sur le point d'être conclu à l'avenir entre un Etat membre et un autre Etat n'engageront pas et ne seront pas restrictifs pour d'autres membres. » [20] L'assemblée la plus élevée dans la prise de décision est le Conseil de la Ligue arabe qui supervise les travaux et approuve les recommandations des comités spécialisés pour chacun des domaines politiques exposés ci-dessus. Il est composé d'un représentant pour chaque Etat membre.

Depuis ses débuts, la Ligue arabe était conçue comme centrée sur les Etats, avec des pouvoirs très limités, elle est restée conforme à ce caractère en dépit d'une progression remarquable en termes d'institutions et d'accords politiques pendant ces derniers soixante ans. Mais l'article 7 non seulement supprime les mécanismes d'application [21], mais encore fait obstacle à un accord unifié sur des politiques importantes et cause des délais et des ajournements répétés.

En termes d'institutions, plusieurs nouveaux Conseils ont été créés, y compris le Conseil commun de défense [22], le Conseil économique et social, [23] le Conseil pour l'unité économique arabe [24], avec en plus 12 Conseils ministériels pour l'information, l'intérieur, la justice, le logement, les transports, l'environnement, les communications, l'électricité, le tourisme, la jeunesse et les sports, la santé et les affaires sociales. De plus, deux fonds importants de développement régional ont été créés : le Fonds arabe pour le développement économique et social (1967) et le Fonds monétaire arabe (1976). En dépit des contributions positives que ces fonds ont apporté en termes d'aide économique, leur effet était à l'intérieur des Etats, pas entre les Etats, et ils étaient basés sur des projets et non orientés vers des objectifs. Il s'agissait plus de financements bilatéraux que de coopération multilatérale.

Le développement institutionnel le plus important a peut-être été, en 1964, l'adoption des Sommets arabes comme la plus importante autorité décisionnelle à la place du Conseil de la Ligue arabe, bien que ce mécanisme ne soit pas mentionné dans la Charte, ni dans le Protocole. Ce nouveau développement souligna le fait que le Conseil était impuissant dans les constantes disputes bilatérales entre Etats arabes et que l'accord politique entre les chefs d'Etats était la seule façon d'aboutir à des accords pour aller de l'avant. Ceci se révéla cependant être plus un obstacle qu'une panacée car les disputes politiques empêchèrent la réunion régulière des Sommets et, par la suite, des décisions importantes furent, de façon répétée, renvoyées aux sessions ultérieures pour de nouvelles consultations [25]. Même l'accord sur l'endroit où se tiendrait le Sommet devint un sujet de disputes [26].

En termes d'accords politiques, il y en a plusieurs, tel que le Traité culturel (1946), l'Accord de coopération économique et de défense commune (1950), l'Accord d'unité économique (1957), le Marché commun arabe (1965), la Stratégie pour une action économique arabe commune (1980), la Convention pour développer et faciliter les échanges commerciaux entre les Etats arabes (1981), la Convention standard pour l'investissement du capital dans les Etats arabes (1981), la Charte arabe sur les droits de l'homme (1994), la Zone arabe de libre échange (1997) et la Convention arabe pour la lutte contre le terrorisme (1998).

Avec son riche ensemble d'institutions et d'accords politiques, il est difficile d'imaginer que le commerce inter-arabe n'a pas dépassé 10 % du total du commerce extérieur arabe, sauf en 2002 et 2005, depuis l'établissement de la Ligue en 1945 [27], que les restrictions sur les mouvements de personnes, de marchandises et de capitaux sont encore en place dans toute la région, que plusieurs conflits violents ont éclaté entre des Etats membres et que la perception de menaces dans certains pays arabes se focalise sur d'autres Etats arabes voisins plutôt que sur des Etats non arabes [28].

A la suite de la cuisante défaite de 1967 et du boom pétrolier dans les Etats du Golfe dans les années 70, le nationalisme arabe a perdu du terrain et le système arabe a dérivé dans un chaos ultérieur dans les années 80. Avec la suspension de la Ligue arabe pour l'Egypte en mars 1979, à cause de son Traité de paix avec Israël [29], la menace posée par la Révolution iranienne de 1979, avec le but déclaré d'exporter la révolution islamique aux Etats arabes voisins, le déclenchement de la guerre Irak-Iran en 1980, l'invasion du Liban par Israël en 1982 et la subséquente intensification des rivalités arabes, une nouvelle tendance à la coopération s'est fait jour -l'établissement de groupements régionaux. Savoir si ces associations ou groupements indiquent une dislocation du système de la Ligue arabe ou un mouvement vers une plus grande coopération entre des pays étroitement associés en accord avec les objectifs de la Ligue est une question encore discutée [30].

Trois groupements furent constitués dans les années 1980 : le Conseil de coopération du golfe (GCC) en 1981 [31], l'Union du Maghreb arabe (AMU) [32], et le Conseil de coopération arabe (ACC) en 1989 [33]. Des trois, le GCC (Gulf Cooperation Council) a été celui qui a connu le plus de réussite. Construit sur une forte économie pétrolière semblable, une structure sociale et culturelle similaire, un code légal islamique et des menaces communes à leur sécurité, le GCC établit une petite force militaire commune et une zone de libre échange en 1983 : il y a des plans pour établir un marché commun et une union douanière vers la fin de 2007 et une monnaie commune vers 2010. L'association a unifié de nombreux codes de lois y compris le droit privé, le droit civil et le code pénal [34]. Cependant, le GCC ne va pas sans disputes.

Bahrein et Oman ont tous les deux signé unilatéralement un accord de libre échange avec les Etats unis, suscitant de nouvelles querelles au sein du GCC sur le rythme et la profondeur des plans d'intégration économique, ce qui a probablement créé un délai dans la mise en oeuvre de ces décisions.

Les deux autres groupements ont connu moins de succès. L'Union du Maghreb arabe a été bloquée par le conflit entre le Maroc et l'Algérie sur l'indépendance du Sahara occidental, que le Maroc accuse l'Algérie de soutenir. Les membres se sont conformés aux sanctions imposées par les Nations unies à la Lybie pour son rôle dans l'attentat de Lockerbie, ce qui a poussé la Lybie à mettre fin à sa participation à l'AMU (Arab Maghreb Union) et à se tourner vers l'Afrique. L'Algérie s'est retrouvée dans une violente guerre civile pendant dix ans lorsque les élections de 1999 amenèrent les Islamistes au pouvoir, résultats annulés par l'armée. La Mauritanie a connu plusieurs coups d'Etat. Aucun des objectifs de l'AMU n'a été atteint. Le Conseil pour la coopération arabe avait à peine survécu un an quand l'Irak envahit le Koweit en août 1990 et bloqua cette organisation. La Jordanie prit le parti de l'Irak tandis que l'Egypte soutenait le Koweit, ce qui acheva effectivement le Conseil qui fut dissous en 1994. A la différence du GCC, l'appartenance à l'AMU et à l'ACC était ouverte aux autres Etats arabes.

Le drame de l'invasion du Koweit par l'Irak en août 1990 et ses conséquences ouvrirent un nouveau chapitre dans les vulnérabilités arabes et manifestèrent encore l'insuffisance du système de la Ligue arabe. Non seulement un membre de la Ligue a occupé le territoire d'un autre membre, mais la Ligue n'a pas été capable de servir de médiateur, d'éviter le conflit ou de contraindre l'Irak à se retirer, si ce n'est avec l'aide d'une force internationale. Certains allèrent jusqu'à qualifier d'illégale la décision de la Ligue arabe [35].

La Ligue arabe n'était pas conçue ni équipée pour s'occuper de problèmes politiques et économiques aussi complexes, elle n'avait pas non plus mis au point les institutions appropriées et les processus pour réagir efficacement à de tels défis. Cela correspond parfaitement à la critique fédéraliste des « Articles de Confédération » (américains) qui étaient faibles et inefficaces.

Le nationalisme arabe, comme idéologie centralisatrice visant à créer un seul Etat unitaire, et la Ligue arabe, comme organisation intergouvernementale trop souple, visant à accroître la coopération et la coordination entre les Etats arabes, ont tous les deux échoué dans leurs efforts pour atteindre les buts qu'ils s'étaient fixés. Le monde arabe, en dépit de son énorme potentiel, continue d'être faible, divisé et sous-développé. L'échec vient plus de la faiblesse et de la mauvaise adaptation de ces deux modèles à la tâche désignée que de la façon dont ils ont été mis en oeuvre. Ceci nous amène à considérer si le fédéralisme ne pourrait pas être une alternative plus adéquate et capable de réussir.

Traduit de l'anglais par Joseph MONCHAMP - Lyon

[1] L'Organisation de l'unité africaine publia la Déclaration de Sirte (1999) qui établissait l'Union africaine, le Sommet de Lomé (2000) adopta l'Acte constitutif d'union, le Sommet de Lusaka (2001) traça la carte pour la mise en oeuvre de l'UA et le Sommet de Durban (2002) lança l'UA et convoqua la première assemblée. Les institutions importantes de l'UA comprennent, entre autres, un Parlement pan-africain, une Cour de justice, une Banque centrale africaine, le Fonds monétaire africain et la Banque d'investissements africaine. Tous les Etats de la Ligue arabe en Afrique en sont membres sauf le Maroc, à cause de son objection à l'acceptation de l'adhésion du Sahara occidental. http:/www.africa-union.org/root/au/AboutAu/au

[2] Hasan Kayali, Arabs and Young Turks : Ottomanism, Arabism, and Islamism in the Ottoman Empire, 1908-1918 (Berkeley, University of California Press, 1997).

[3] Nikki Keddie, Sayyid Jamal ad- Dan al-Afghan : a Political Biography (Berkeley, University of California Press, 1972), p.2.

[4] Hourani, Arabic Thought in the Liberal Age, pp. 103-160.

[5] Né à Alep, Syrie, il étudia en Syrie et en Turquie, commença une vie publique active en écrivant dans différents journaux, occupa différents postes au gouvernement, fut emprisonné plusieurs fois pour des écrits anti-Turcs. Craignant pour sa vie, il s'enfuit au Caire en 1899 où il publia ses deux livres en arabe : Caractéristiques de la Tyrannie et Umm al-Qura (la mère des villes), qui se référait à une réunion imaginaire à La Mecque de représentants de toutes les villes islamiques pour discuter des réformes politiques. Il mourut en 1902, on présume, empoisonné par ordre du souverain ottoman.

[6] Al-Kawakibi, « Umm al-Qura”, in Mohamed Jamal Tahan, The complete Works of Al- Kawakibi (Beyrout, Center for Arab Unity Studies, 1995), pp. 265-411.

[7] Ibn Kaldoun 1322-1406, arabe pionnier, historien, philosophe et sociologue.

[8] Abu Khaldun Sati Al-Husari, What is nationalism ? (Beyrout, Dar al Ilm lil Malayeen, 1963), p.57 (en arabe).

[9] Al-Husari, Arabism first (Beyrout, Dar al-Ilm lil Malayeen, 1965), p.149 (en arabe).

[10] Walid Khalidi, « Thinking the Unthinkable : A Sovereign Palestinian State », in Foreign Affairs, Vol. 56, N° 4 (juillet 1978), p. 695.

[11] Lettres échangées entre Hussein, Souverain de La Mecque, et McMahon, Haut-commissaire britannique au Caire, connues comme la correspondance Hussein-McMahon.

[12] L'Accord Sykes Picot.

[13] Youssef Khoury, Arab Unity projects 1913-1987 (Beyrout, Center for Arab Unity Studies, 1988) (en arabe).

[14] Malcom Kerr, The Arab Cold War 1958-1964 : A study of Ideology in Politics (London, Oxford University Press, 1965).

[15] Ahmed Gomaa, The Foundation of the League of Arab States/ Wartime Diplomacy and Inter-Arab Politics, 1941-1945 (Londres, Longman, 1977), p.103.

[16] Egypte, Irak, Syrie, Liban, Transjordanie (Jordanie), Arabie saoudite et Yémen.

[17] Article 2 : le but de la Ligue est de créer des relations plus étroites entre les Etats membres et de coordonner leurs activités politiques dans le but de réaliser entre eux une étroite collaboration, de sauvegarder leur indépendance et leur souveraineté et de considérer d'une façon générale les affaires et les intérêts des pays arabes.

[18] Article 8 : chaque Etat membre respectera les systèmes de gouvernement établis dans les autres Etats membres et les considérera comme le domaine exclusif de ces Etats. Chacun s'engagera à s'abstenir de toute action calculée pour changer des systèmes de gouvernements établis.

[19] Article 5 : tout recours à la force pour résoudre les conflits entre deux Etats membres, ou plus, de la Ligue, est interdit.

[20] Ceci est très atténué à partir du Protocole d'Alexandrie disant que « En aucun cas, l'adoption d'une politique étrangère qui pourrait être préjudiciable à la politique de la Ligue ou d'un Etat membre ne sera permise » ainsi que l'interdiction de conclure des accords qui « contredisent ou soient contraires au texte ou à l'esprit des présentes dispositions. »

[21] Article 7 : Les décisions du Conseil prises par un vote unanime engageront tous les Etats membres de la Ligue ; celles qui sont prises par un vote à la majorité n'engagent que ceux qui les acceptent.

[22] Etabli en 1950 sous le Conseil de la Ligue arabe.

[23] D'abord établi sous le nom de Conseil économique d'après l'article 8 de l'Accord commun de défense et de coopération économique de 1950, rebaptisé plus tard sous le nom de Conseil économique et social par la Ligue arabe en 1977. On lui confia la supervision des Comités ministériels spécialisés.

[24] Il fut créé en 1964 pour l'application de l'Accord d'unité économique de 1957, il a contribué à établir 30 unions et fédérations pour des industries arabes, des entreprises, des employeurs et des services.

[25] L'exemple le plus récent fut le Sommet de Tunisie en 2004 pendant lequel on attendait d'importantes réformes de la Ligue arabe, mais ce Sommet n'eut en fait jamais lieu à cause de querelles politiques. La Cour de justice arabe (Article 19 de la Charte) était à l'agenda du Conseil depuis plusieurs décennies, mais il n'y eut pas de consensus pour sa création.

[26] La Lybie s'opposa à la tenue d'un Sommet à Ryad en 2007, parce qu'elle était accusée par la famille royale saoudienne d'avoir soutenu antérieurement une tentative d'assassinat contre le Prince de la Couronne.

[27] Fonds monétaire arabe, Rapport économique annuel 2006, p. 147.

[28] James Leonard (et al.), National threat perceptions in the Middle East (New York, United Nations, 1995).

[29] L'Egypte redevint membre en 1987 et le siège quitta la Tunisie pour Le Caire en septembre 1990.

[30] L'article 9 de la Charte déclare que « les Etats de la Ligue arabe désireux d'établir entre eux une collaboration plus étroite et des liens plus forts que ceux offerts par le présent Pacte peuvent conclure entre eux tous les accords qu'ils souhaitent dans ce but. » Voir par exemple Khalid Sekkat Regional integration among the Maghreb countries and free trade with the European Union (Le Caire, Economic Research Forum for the Arab Countries, Iran, et Turquie, 1995).

[31] Composé des six Etats du Golfe : Arabie Saoudite, Koweit, Emirats Arabes Unis, Oman, Quatar et Bahrein.

[32] Composé de cinq Etats d'Afrique du Nord : Lybie, Tunisie, Algérie, Maroc et Mauritanie.

[33] Composé de quatre Etats du centre du monde arabe : l'Egypte, la Jordanie, l'Irak et le Yémen.

[34] Le Document de Muscat pour un droit privé unifié (Unified Personal Law) fut ratifié en 1996, tandis que l'Instrument pour la loi civile du Koweit et l'Instrument de Doha pour un code pénal unifié le furent en 1997.

[35] L'article 6 déclare qu'en cas d'agression « le Conseil déterminera les mesures nécessaires pour repousser l'agression. Sa décision devra être prise à l'unanimité. » La Lybie protesta qu'elle avait déjà fait objection à la décision du Conseil de s ‘associer à la libération du Koweit, mais son objection avait été ignorée et donc, la décision du Conseil est illégale parce qu'elle n'était pas unanime.