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André Sapir (Ed.), Fragmented power and the Global Economy, éd. Bruegel Book, Bruxelles, 2007

décembre 2010

L’Union européenne (UE) est, dans son unité, la plus grande entité économique dans le monde avec son demi-milliard d’habitants et un PIB légèrement supérieur à celui des Etats-Unis. Sa présence dans l’économie mondiale est puissante : elle est le plus grand exportateur de biens et de services, le plus grand importateur de services et d’énergie et le deuxième importateur de biens.

Néanmoins, son rôle politique international n’est pas à la mesure de son poids économique et son comportement international manque de cohérence et d’efficacité. Cela n’est pas surprenant si l’on considère le caractère fragmenté du gouvernement de la politique économique extérieure de l’Europe, avec des responsabilités éclatées entre la Commission européenne, la Banque centrale européenne, le Conseil des ministres européens, l’Eurogroupe et les Etats membres.

Il est temps pour l’Europe de s’éveiller à ses responsabilités en tant que l’un des rares acteurs capables de s’attaquer à des questions relatives au bien commun.

Un livre publié par Bruegel, un think-tank de Bruxelles, et édité par l’économiste belge André Sapir, s’attaque à ces sujets et veut répondre à l’absence d’une étude d’ensemble de la politique économique étrangère européenne.

Le plan de ce livre commence par l’examen de sept domaines particuliers de la politique économique étrangère européenne : la politique commerciale, la politique de développement, la politique de la concurrence à l’extérieur, la politique des marchés financiers à l’extérieur, la politique monétaire à l’extérieur, la politique de migration, la politique énergétique et environnementale à l’extérieur. Cette analyse est conduite dans des études monographiques menées par des chercheurs de premier plan, dont les résultats peuvent être brièvement résumés.

Politique commerciale

La réaction des Européens à une politique commerciale en évolution (et, d’abord, au mouvement vers une OMC multipolaire) est inadéquate. La politique étrangère et les considérations commerciales continueront d’influencer les négociations et les initiatives de politique commerciale, mais les stratèges européens ont besoin de se concentrer sur la tâche d’établir un nouveau modus operandi pour le système de commerce multilatéral. Dans ce domaine, la Commission peut initier des négociations commerciales, mais elle doit rechercher et obtenir un mandat du Conseil des ministres, qui devrait le suivre activement.

Politique de développement

A la fois, la Communauté européenne et les Etats membres individuels ont des programmes d’aide à l’étranger. Tandis qu’à la longue, on pourrait penser à transférer toute l’aide à l’étranger à la Communauté européenne, laquelle a plus de pouvoir pour pousser à la démocratie et à la bonne gouvernance (il a déjà été suggéré qu’il devrait y avoir un passage de la conditionnalité de politique à la conditionnalité de gouvernance), à moyen terme, plus de coordination entre l’aide de la CE, l’aide bilatérale et l’aide d’autres donateurs est nécessaire. Le rôle de la Communauté européenne est aussi important dans les questions liées au commerce, étant donné que la CE mène les négociations à l’OMC au nom de tous les Etats membres ; en ce domaine, l’Europe y gagnerait et les pays pauvres auraient aussi une meilleure chance de décoller économiquement, si l’Europe allait ouvrir ses marchés encore davantage. Il serait naturel de faire de « l’aide-contre-le commerce » un secteur clef.

Politique extérieure monétaire et financière

La représentation fragmentée de l’Europe sur les terrains où se fait la politique internationale financière et monétaire est la cause de ce qu’elle n’y combat pas de tout son poids. Un besoin s’impose d’unifier la représentation de l’Europe en sorte que des sièges puissent être libérés pour les marchés émergents sous-représentés, ce qui ajouterait à la légitimité des institutions mondiales existantes sans diminuer l’influence de l’Europe sur leurs opérations.

Mais les obstacles restent forts et sont principalement liés à l’absence d’une politique étrangère unique et à la réticence à renoncer à un statut historique.

La proposition est de commencer la réorganisation de la représentation de l’Europe sur ces terrains par le Fonds monétaire international, où les préférences sont relativement homogènes et où l’infrastructure pour l’harmonisation des positions des Etats membres est relativement bien développée. Si les Etats membres réalisent que leur influence est renforcée sans que cela les force à compromettre leurs points de vue, alors il sera possible d’aller de l’avant au sein d’autres organisations internationales.

Politique de la concurrence

Des changements dans l’environnement économique, technologique et institutionnel posent de nouveaux défis aux autorités européennes de la concurrence. Trois principales voies pour aller de l’avant devraient être encouragées (réformes extérieures) : un effort continu pour harmoniser les règles ; une coopération plus étroite dans l’échange des informations confidentielles et l’établissement d’institutions anti-trust mondiales.

Des réformes intérieures peuvent aussi être nécessaires et, en particulier, une priorité plus haute devrait être donnée aux questions de concurrence dans les autres politiques européennes et dans les règlements nationaux ; l’indépendance de l’agence européenne de la compétition vis à vis de l’interférence des Etats membres doit être poursuivie et un nouvel agenda consacré à l’efficacité de la politique de concurrence sur les marchés internationaux devrait être établi.

Politique des marchés financiers à l’extérieur

Mis à part les normes comptables internationales, l’Europe, en pratique, ne s’accorde presque jamais sur des normes techniques communes relatives aux services financiers, principalement pour deux raisons : résistance interne à l’abandon de normes nationales en faveur de normes européennes et droits acquis.

De plus, l’UE compte toujours, dans une large mesure sur les Etats membres pour la supervision et l’exécution. Pour jouer un rôle majeur dans la supervision et l’exécution, l’UE aurait à développer une approche dans l’ « intérêt de la Communauté » et à placer la supervision des marchés et des institutions financières dans la dimension trans-européenne d’une institution de l’UE, comme pour la politique de la concurrence.

Politique de l’immigration

Dès 2014, les citoyens de l’UE jouiront de libertés similaires pour se déplacer dans la totalité des 27 Etats de l’UE, presque comme si l’UE n’était qu’un seul pays. Les citoyens du monde qui ne sont pas citoyens de l’UE sont soumis par les différents Etats-membres à un ensemble varié et restrictif de politiques d’immigration.

La création d’une politique commune d’immigration requiert un mandat institutionnel plus fort et une base conceptuelle solide qui semble encore manquer. Les électeurs de l’UE sont sceptiques quant aux avantages de l’immigration libre : il en résulte que l’approche prédominante est restrictive. Cette approche favorise l’immigration irrégulière et, par conséquent, l’immigration peu compétente. Une approche harmonisée pour accueillir une immigration de haute compétence serait de bon sens économique et plus d’harmonisation dans la régularisation des immigrants irréguliers (lesquels jouissent, de facto, dans la zone de Schengen, de la mobilité interne à l’UE) est aussi nécessaire.

Politique de l’énergie

L’UE supervise le marché intérieur de l’énergie et elle est responsable des politiques relatives aux changements climatiques, tandis que les Etats membres s’occupent toujours de la sécurité de l’approvisionnement et de la combinaison de leur énergie domestique.

La Commission propose maintenant d’inclure la sécurité de l’approvisionnement dans le cadre de la politique européenne de l’énergie. Ceci n’est pas facile à réaliser, étant donné le lien avec des aspects de la politique étrangère, l’asymétrie, parmi les Etats membres, de la dépendance des importations, les préférences d’Etats membres pour une certaine composition de leur énergie, les positions concurrentielles des Etats membres sur les marchés mondiaux, la différence dans le poids et le rôle joués par les Etats membres sur ce terrain.

Jusqu’ici, les propositions relatives aux relations extérieures ne sont pas suffisamment développées pour convaincre les Etats membres qu’ils peuvent,sans risque, abandonner au niveau supranational, la poursuite de leurs intérêts stratégiques en matière d’énergie extérieure. Un alignement substantiel interviendra quand des combustibles nouveaux et renouvelables obtiendront, dans l’UE, une place plus marquée dans la combinaison de l’énergie.

Le fait que les Etats membres sont plus disposés à parler d’une seule voix dans les affaires touchant à la politique relative au changement de climat offre la perspective d’une coopération future dans tous les domaines de l’énergie.

Après les sept domaines de la politique étrangère économique, deux études examinent sa cohérence particulièrement en termes de gouvernance européenne.

Le premier rapport, signé de l’auteur du recueil, examine trois questions à l’ordre du jour européen.

Question mondiale. Ce niveau doit être en relation avec trois institutions multilatérales (l’OMC, le FMI et la Banque mondiale) et avec le besoin d’ajuster la représentation de l’UE à son poids économique et démographique en relatif déclin. A ce niveau, l’UE exerce parfois son leadership mondial (commerce, environnement) ; dans d’autres cas, elle a un rôle secondaire. Le défi est un défi d’efficacité et il réclame des réformes significatives de la gouvernance intérieure et de la représentation extérieure.

Question transatlantique. Ici, l’efficacité de l’UE dans les affaires de régulation extérieure varie (excellente dans la politique de concurrence, faible dans la politique du marché financier extérieure) et, en général, il y a un manque de perspective stratégique.

Question régionale. D’une manière surprenante, c’est le niveau sur lequel l’UE est le moins efficace, avec l’élargissement comme seule politique de voisinage qui ait réussi. Sur ce front, l’UE n’a pas ou peu d’approche commune dans deux domaines cruciaux : la politique d’immigration et la politique énergétique.

Coeuré et Pisani Ferry, dans leur rapport, concluent que les arrangements en cours pour la politique économique extérieure de l’Europe sont « à la fois, complexes et en évolution, que leur efficacité est douteuse et que le choix des modèles de gouvernance sont hérités de l’histoire plutôt que fondés sur des critères d’efficacité ».

Il est clair qu’un point essentiel est la gouvernance et le niveau de délégation et de représentation à l’intérieur de l’UE. Les auteurs argumentent qu’il n’y a pas de place pour étendre la délégation inconditionnelle à d’autres champs que ceux (concurrence et autorité monétaire) où cette autorité est déjà déléguée, mais ils proposent une délégation conditionnelle (la coordination semble faible en efficacité et en base légale) faite à la Commission, pour une durée limitée et avec un type d’attribution en fonction du domaine.

Dans les domaines où la dimension de la politique étrangère prédomine (énergie, immigration) et où, en conséquence, les Etats membres répugnent le plus à céder leur souveraineté, une solution serait de déléguer au nouveau Haut Représentant pour les Affaires étrangères et la politique de Sécurité, comme il était envisagé dans le projet de Traité constitutionnel. La même organisation pourrait être répétée pour les affaires économiques et monétaires avec un Haut Représentant pour les Affaires économiques et financières qui, étant membre à la fois du Conseil et de la Commission, serait capable de représenter l’euro.

Les changements suggérés semblent cruciaux si l’Europe doit s’éveiller à ses responsabilités et répondre effectivement aux défis devant elle. La meilleure réponse à la récente crise financière internationale a été la réaction conjointe de l’Europe. L’Europe doit surmonter son état fragmenté et renforcer son unité : parler d’une seule voix en politique étrangère économique, renforcer les pouvoir de supervision de la BCE avec un plan anti-crise unifié, lié à un ensemble de plans nationaux.

Dans cette perspective, une direction forte et effective est cruciale. Les propositions suggérées dans ce livre, au sujet des pouvoirs délégués à un Haut Représentant pour les Affaires Etrangères et la politique de Sécurité courent le risque de soulever des difficultés dans la coordination avec le Président du Conseil, cette figure politique forte envisagée par le Traité de Lisbonne (tandis que dans le livre, la Commission est suggérée comme un possible délégué de pouvoir, donnant de facto une grande importance à son Président). La stabilité de la durée envisagée dans le Traité de Lisbonne pour le Président du Conseil est extrêmement importante, mais l’expérience récente de la Présidence Sarkozy montre l’importance d’avoir un Président (fort) qui soit en charge (et non après son mandat).


Pour mémoire :

En 1980, les Editions Fédérop publiaient :

Jacques SAPIR, Pays de l’est - Vers la crise généralisée, coll. Les armes de la critique, pp. 322

La question des violations des droits de l’homme dans les pays de l’Est, est dans tous les esprits. Mais le système politique qui y règne est-il indépendant des structures économiques ? Assistons nous aux actes d’un pouvoir répressif qui aurait usurpé sa place et grandi sur une base économique « saine » ?

L’auteur du présent ouvrage, collaborateur à la rubrique ‘Pays de l’Est’ de l’hebdomadaire L’Etincelle, pense tout le contraire. Le bilan de l’URSS et des pays du COMECON ne peut en aucune manière être tenu pour positif. A l’opression politique correspond l’opression des travailleurs et sous le masque du ‘socialisme réalisé’ pousse le visage hideux du capitalisme d’Etat.

A la crise politique, dont les dissidents sont l’un des symptômes, correspond une crise économique. Incapables de la résoudre, les dirigeants de ces pays seront, et sont déjà confrontés à la génération de la crise, phénomène aux conséquences incalculables. C’est ce qui fait de cet ouvrage un domument essentiel…


Elena FLOR
Membre du Corporate Group du Social Responsibility Unit du Intensa Sanpaolo Group – Turin - Publié en commun avec The Federalist Debate