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La France et l’Europe

avril 2007, par Robert Toulemon

La France et l’Europe entretiennent depuis le début de cette grande entreprise historique qu’a été et que demeure la construction européenne des rapports ambigus. Ce sont deux Français, Jean Monnet et Robert Schuman qui ont été à l’origine du processus, mais c’est aussi la France qui, à de nombreuses reprises, et pas seulement au temps du général de Gaulle, a refusé des progrès qui alors étaient possibles et ne le sont plus ou plus difficilement aujourd’hui.

La plupart des Français souhaitent une Europe-puissance qui serait une plus grande France. N’ayant aucune expérience du fédéralisme, ils souhaitent et redoutent à la fois un Etat européen centralisé. Cette schizophrénie a conduit la diplomatie française à une contradiction qui consiste à souhaiter une Europe forte et à lui refuser les instruments institutionnels et budgétaires sans lesquels elle ne peut que demeurer faible.

Appartenant au courant fédéraliste, je suis de ceux qui n’ont cessé de dénoncer cette contradiction, qui remonte à la IVe République mais qui a été accentuée par le général de Gaulle. J’en montrerai les conséquences à travers quelques épisodes d’une histoire qui a commencé au milieu du siècle dernier. J’en viendrai ensuite à la crise actuelle ouverte par le referendum du 29 mai 2005.

Une succession de progrès et de crises

Cette construction européenne, qui est de loin l’aventure historique la plus exceptionnelle de l’histoire des nations, peut s’analyser comme une succession de progrès et de crises auxquelles la France a toujours pris une grande part. Initiatrice de progrès mais aussi responsable de difficultés dont l’Europe a toujours fini par triompher. Je retiendrai six épisodes de progrès suivis d’une crise.

Le premier épisode (1950-1954) est celui qui va de l’appel lancé par Schuman le 9 mai 1950 au rejet de la CED par l’Assemblée nationale le 30 août 1954. La proposition inspirée par Jean Monnet de placer les industries du charbon et de l’acier sous une Haute autorité supranationale a marqué le point de départ de la réconciliation franco-allemande et de l’Europe communautaire après les déceptions du congrès de la Haye de 1948. Adenauer, qui attendait ce geste de réconciliation, et le Belge Spaak, déçu par l’impuissance du Conseil de l’Europe dont il présidait l’assemblée, se rallient aussitôt.

Lorsque la défense de l’Europe conduit les Etats-Unis à exiger la participation de soldats allemands, le Président du Conseil René Pleven, lui aussi inspiré par Monnet, croit trouver la solution dans la création d’une armée européenne intégrée (Communauté européenne de défense). Adenauer y voit une garantie contre le risque de renaissance du militarisme allemand. Mais en France se forme une coalition des extrêmes qui va des communistes aux gaullistes et partage en deux socialistes et radicaux. Le traité de CED est écarté sans débat le 30 août 1954. Le Président du Conseil Pierre Mendès France n’a pas soutenu la ratification. Ainsi la France rejette un projet dont elle avait pris l’initiative. La conséquence sera l’inverse de ce que souhaitaient les adversaires de la CED. Le réarmement allemand se fera dans le cadre de l’OTAN.

Deuxième épisode sur lequel je m’étendrai davantage : de la relance de Messine à la crise de la chaise vide et au compromis de Luxembourg (1955-1966). Jean Monnet, après l’échec de la CED crée un Comité pour les Etats-Unis d’Europe, terme repris récemment par le Premier ministre belge Guy Verhofstadt. Réunis en juin 1955 à Messine, les ministres des Six décident une relance de l’Europe sur le terrain moins passionnel de l’économie et de l’énergie nucléaire. Après des négociations ardues dont le succès doit beaucoup à Spaak, deux traités sont signés à Rome, il y a cinquante ans le 27 mars 1957 : Marché commun et Euratom.

De Gaulle, depuis Colombey, a combattu ces accords, il est vrai avec moins de virulence. Revenu au pouvoir six mois après leur entrée en vigueur, il décide de les appliquer. Les experts qu’il a consultés l’ont convaincu de l’utilité du marché commun pour la modernisation de l’industrie et de l’agriculture. Mais il demeure opposé au principe supranational de la prise de décision à la majorité et méfiant à l’égard des « anglo-saxons ».

La Grande-Bretagne après avoir tenté en vain d’englober le Marché commun dans une grande zone de libre échange, entame, dès 1961, une négociation en vue de son adhésion. De Gaulle considère le Royaume-uni comme le cheval de Troie des Etats-Unis. La signature des accords de Nassau fin 1962, par lesquels Kennedy s’engage à lui livrer des fusées Polaris, accentue la méfiance du général et l’amène à rompre les négociations d’adhésion en janvier 1963. Plus que sa position sur le fond, c’est la forme brutale de la rupture qui fût contestée. Quelques mois avant, un projet d’union politique soutenu par de Gaulle et Adenauer avait échoué face à l’opposition du Néerlandais Luns et de Spaak. Ceux-ci acceptaient une union fédérale sans l’Angleterre mais, craignant un directoire franco-allemand, considéraient nécessaire la présence britannique dans une Europe des Etats. Ce refus d’une Europe à l’anglaise sans les Anglais dissimulait un profond désaccord sur les rapports avec les Etats-Unis qui se manifestera un peu plus tard par le retrait de la France du commandement intégré de l’OTAN et le départ de France des bases américaines.

Les premiers succès du marché commun, le voyage triomphal du général en Allemagne en 1962, la signature d’un Traité d’amitié entre la France et l’Allemagne en janvier 1963, quelques jours après la rupture des négociations avec la Grande-Bretagne, laissent entière l’hostilité du général à l’égard de l’idéologie supranationale qui anime la Commission que préside Walter Hallstein. Celui-ci va tenter d’obtenir un élargissement des pouvoirs de la Commission et du Parlement européen en contrepartie du règlement financier agricole, élément essentiel de la politique agricole commune à laquelle tient la France. De Gaulle ripostera en suspendant la participation de la France au Conseil des ministres, le 30 juin 65 (la « chaise vide ») et en annonçant en septembre son refus des décisions à la majorité qualifiée. Le compromis obtenu en janvier 1966 à Luxembourg mettra fin à la crise mais laissera des séquelles durables : recherche paralysante de l’unanimité.

Pompidou succède à de Gaulle au printemps 1969. Il lève le veto à l’adhésion du Royaume-uni. Celui-ci, le Danemark et l’Irlande, adhèrent le 1er janvier 1973. La détente qui en résulte sera suivie d’une nouvelle crise consécutive à la guerre du Kippour (septembre 1973) et au blocus pétrolier qui en est la conséquence. Pompidou malade laisse son ministre Jobert refuser toute solidarité au nom de la politique arabe de la France. Il tente de s’opposer à la création d’une agence de l’énergie promue par Kissinger avec l’accord des autres Européens.

Ce troisième épisode (1969-1974) s’achève par l’élection de Giscard d’Estaing et les accords de la fin 1974. Giscard obtient la création du Conseil européen, institutionnalisation des Sommets dans la ligne du Plan Fouchet. Il accepte en contrepartie l’élection au suffrage universel du Parlement européen qui est une concession au fédéralisme. Mais les conditions dans lesquelles va se faire la première élection au printemps 1979 est une nouvelle illustration des contradictions françaises. Sous la pression du parti gaulliste dirigé par Jacques Chirac, le gouvernement met l’accent, non sur l’importance de l’élection, mais sur la modestie des pouvoirs du Parlement.

Un quatrième épisode (1981-1989) s’inscrit en sens inverse : de la crise aux pas en avant, des velléités de rupture du premier Mitterrand aux succès de l’ère Delors. Elu en 1981 sur un programme de rupture, Mitterrand opte pour une politique de rigueur qui permet à la France de demeurer dans le Système monétaire européen et de préparer la monnaie unique. Cette période heureuse est marquée par le règlement en 1984 à Fontainebleau du conflit budgétaire avec le Royaume-uni de Mme Thatcher, l’adhésion, le 1er Janvier 86, de l’Espagne et du Portugal, le doublement des fonds structurels et l’Acte unique de 1987 qui fixe l’objectif 1992 du marché unique. Le compromis de Luxembourg demeure mais la pratique du vote à la majorité est enfin admise.

Un cinquième épisode est celui qui s’ouvre avec la chute du mur de Berlin en novembre 1989 et s’achève avec la signature du traité de Maastricht en février 1992. Après avoir tenté de retarder la réunification allemande, Mitterrand obtient de Kohl l’Union monétaire mais renonce à sa contrepartie qui aurait dû être une union politique, sociale et fiscale. L’Allemagne, dans l’euphorie de son unité retrouvée, l’aurait alors acceptée. Nouvelle contradiction qui est à l’origine de la crise actuelle. Au même moment les pesanteurs historiques qui rapprochent la France et l’Angleterre de la Serbie, l’Allemagne de la Croatie font obstacle à une politique commune face à l’éclatement de la Yougoslavie. L’Europe politique perd là une chance de s’affirmer alors que les Etats-Unis encouragent les Européens à intervenir.

Sixième et dernier épisode (1993-2000), la France, par timidité institutionnelle, laisse l’élargissement prendre le pas sur l’approfondissement. L’adhésion des trois « Neutres » se fait dans l’ambiguïté le 1er janvier 95. Quelques mois avant, la France a laissé sans réponse un mémorandum de deux proches de Kohl (Schaüble et Lamers) proposant la constitution au sein de l’Union d’un noyau dur fédéral. En 1997, le traité d’Amsterdam échoue à réformer les institutions. Sous la pression des Länder, Kolh refuse l’extension du domaine majoritaire que, cette fois, la France souhaite. A la veille du grand élargissement qui verra l’adhésion de dix Etats d’Europe centrale et de Méditerranée, le Sommet de Nice est un nouvel échec.

Ainsi, la France, par ses hésitations institutionnelles, a abouti à une Europe espace d’échanges sans véritable ambition politique. La déception du peuple français va le conduire à rejeter un projet de traité constitutionnel certes insuffisant mais qui constituait un premier pas en direction d’une Europe plus ambitieuse.

Une crise d’un nouveau type

La pire des contradictions françaises est celle qui a conduit une majorité de Français à refuser le 29 mai 2005 de ratifier un traité constitutionnel élaboré sous l’égide d’un ancien président de la République française, un texte plein d’imperfections mais qui constituait un progrès considérable par rapport à la situation laissée par le traité de Nice. Je vais tenter d’analyser aussi objectivement que possible les causes diverses de ce que je considère comme une catastrophe à la fois pour la France et pour l’Europe.

Je ne reviens pas sur les décisions qui ont conduit, à partir de la Déclaration de Laeken, dont le mérite revient au Premier ministre belge. Ce texte adopté en décembre 2001, un an après Nice, a donné mandat à une Convention composée non de diplomates mais de politiques, sur le modèle de celle qui avait élaboré une Charte européenne des droits fondamentaux proclamée à Nice de proposer une réforme des institutions européennes. La Convention a siégé de la fin février 2002 à juin 2003. Le texte adopté par consensus a été assez peu modifié par la Conférence intergouvernementale qui a suivi. Qu’un accord ait pu se faire sur un ensemble de sujets aussi divers entre forces politiques puis entre gouvernements relevait du miracle. C’en eut été un autre que les désormais 25 Etats membres le ratifiassent unanimement. Mais personne ne s’attendait à ce que le rejet se produise de la part de deux Etats fondateurs, la France et les Pays-Bas. Voyons les causes du rejet français avant de nous interroger sur les possibilités de sortie de crise.

Parmi les causes du désastre, je distinguerai l’essentielle et les secondaires. Commençons par les secondaires : la longueur du texte, la difficulté de son appréhension par les simples citoyens, qui nous vaut l’ironie des Espagnols qui, eux, disent-ils, n’ont pas eu de mal à comprendre, ses lacunes (maintien de l’unanimité pour la fiscalité, les ressources, la révision), un élargissement mal préparé et mal expliqué, l’opposition à la candidature de la Turquie. Contrairement à ce qui s’est produit aux Pays-Bas, il ne semble pas que les craintes liées à la perte de souveraineté aient joué un rôle significatif en France.

La cause essentielle, selon moi, est la persistance d’un chômage de masse et plus encore le sentiment très répandu dans les couches populaires que l’Europe, non seulement n’apportait pas une protection mais contribuait à accélérer la concurrence des pays émergents et la délocalisation de nombreuses industries. L’élargissement lui-même a été ressenti comme une menace, d’autant plus qu’il ne s’accompagnait d’aucune harmonisation sociale et fiscale. Ce sentiment a permis une coalition des mécontentements des deux courants extrêmes de l’opinion traditionnellement hostiles aux institutions, sinon même à la construction européenne. Pire encore, certains fédéralistes, déçus par les timidités du texte, ont joint leurs voix à celles des antieuropéens traditionnels. A cet égard, la prise de position de Laurent Fabius a été décisive, même si elle n’a pas rapporté à l’intéressé les bénéfices de politique intérieure qu’il en attendait.

Cette coalition des contraires a vu dans le referendum l’occasion d’une révolte contre les élites de la politique, de l’économie et des media. ATTAC s’est déchaînée. Internet a été beaucoup mieux utilisé par les partisans du non que par ceux du oui. Des contre-vérités ont été assénées sans être démenties, notamment l’absurde affirmation suivant laquelle l’euro serait facteur de hausse des prix, alors que la monnaie unique est notre seule protection contre la dévaluation qu’en l’absence de l’euro, nous imposerait la situation de nos finances publiques.

Enfin, le président Chirac devenu fort impopulaire pour n’avoir tenu aucun compte des conditions très particulières de son élection, n’a jamais été qu’un Européen de raison, sinon de résignation, sûrement pas de coeur. Sa prestation devant un rassemblement de jeunes ignorant tout des réalités européennes a été contreproductive.

Comment en sortir ?

Nous nous trouvons face à deux impossibilités : faire voter de nouveau Français et Néerlandais sur le même texte, soumettre un nouveau texte aux dix-huit pays qui ont déjà ratifié. Pour échapper à cette contradiction, deux solutions sont proposées, l’une et l’autre fort aléatoires. La première consisterait en l’adjonction au traité de dispositions de nature à répondre aux inquiétudes des Français, sinon à celle des Néerlandais devenus eurosceptiques, par exemple une coordination effective des politiques économiques, une prise en charge plus généreuse des victimes des délocalisations, une reconnaissance du principe du développement durable, la création de ressources propres de caractère fiscal, un assouplissement des modalités de révision. Certaines de ces avancées qui ne recueilleraient pas l’unanimité pourraient être réalisées dans le cadre de l’eurogroupe. C’est la formule « traité plus » qui a les faveurs de nos partenaires les plus proches.

La deuxième serait la négociation d’un nouveau traité intégrant les réformes institutionnelles, ainsi que, sous une forme à déterminer, la Charte des droits fondamentaux, mais allégé des dispositions de la partie III relative aux politiques déjà présentes dans les traités existants et intégrant, si possible, certaines des améliorations mentionnées ci-dessus. Cette formule, plus facile à présenter en France, fait l’objet de critiques de ceux, nombreux qui tiennent à la partie III, du moins aux éléments nouveaux qu’elle contient. Demeure en France un débat entre ceux qui, tel Nicolas Sarkozy, ne souhaitent pas un nouveau referendum et ceux qui, telle Ségolène Royal, semblent disposés à en prendre le risque.

Une réunion s’est tenue à Madrid, le 27 janvier, à l’initiative de l’Espagne et du Luxembourg, deux pays qui ont ratifié le traité constitutionnel par referendum. Elle rassemblait les dix-huit l’ayant ratifié auxquels s’étaient joints l’Irlande et le Luxembourg qui se déclarent « amis de la constitution ». Les Vingt n’ont pas avancé de propositions. Ils ont déclaré attendre de savoir quelle Europe souhaitent Français et Néerlandais. La même question pourrait être posée aux Britanniques, Polonais, Tchèques et Suédois qui demeurent dans l’expectative.

L’Allemagne qui exerce la présidence depuis le 1er janvier se propose de consulter toutes les capitales et de tirer les conclusions de ces consultations lors du Conseil européen de juin. La France disposera alors d’un nouveau ou d’une nouvelle président(e). Le nouveau gouvernement qui suivra les législatives prévues en juin sera tout juste constitué. C’est dire que l’incertitude présente risque de se prolonger et d’alimenter le courant eurosceptique ambiant.

C’est une considération sur la nature de l’engagement européen sur laquelle je voudrais conclure. La construction européenne est certes d’abord une entreprise de raison. Elle a été portée par des Sages qui n’ont pas su ou pas tenté de mobiliser l’enthousiasme de la jeunesse et du grand public, sauf peut-être Paul-Henri Spaak en Belgique. Les gouvernements, notamment en France et plus encore en Grande-Bretagne, n’ont pas su mobiliser cet enthousiasme. Récemment le Premier ministre luxembourgeois, Jean- Claude Juncker faisait observer qu’on ne peut dire du mal de l’Europe chaque jour de la semaine et demander aux citoyens de voter le dimanche pour l’Europe. Or une entreprise historique de cette ampleur ne peut progresser dans la durée si elle ne bénéficie pas d’un engagement affectif, passionnel, oserai-je dire. Ses promesses de paix par la réconciliation, de progrès par le marché mais aussi par la solidarité, l’exemple qu’elle offre à un monde en manque d’espérance et de gouvernance méritent et justifient cet engagement affectif. C’est dans cet esprit que j’ai rédigé l’été dernier un bref essai intitulé audacieusement « Aimer l’Europe ». Il a été publié à l’occasion du cinquantième anniversaire des traités de Rome. Puisse-t-il achever de convaincre ceux à qui ces pages n’auraient pas suffi.