Kenneth C. WHEARE : introduction
A la veille de la seconde guerre mondiale, durant la période qui s’étend du Pacte de Munich à l’écroulement de la France, au sein de la mouvance du pacifisme britannique et à la suite des idées novatrices exprimées par l’américain Clarence Streit dans son ouvrage Union Now , le groupe britannique Federal Union, a su lucidement imputer la guerre à l’anarchie internationale, donner naissance à un large mouvement d’opinion et proposer la formule du gouvernement fédéral comme la seule capable de résoudre le problème européen et, en perspective, de réaliser, avec la Fédération mondiale, la paix perpétuelle. Fondé durant l’été 1938 à l’initiative de trois jeunes hommes, Charles Kimber, Derek Rawnsley et Patrick Ransome, qui n’acceptaient pas la fatalité de la guerre, ce mouvement est issu d’une longue tradition de pensée plongeant ses racines dans la culture du constitutionalisme du 18ème siècle, d’ origine libérale, et dans les enseignements de Philip Kerr et Lionel Curtis . En juin 1940, Federal Union compte déjà 239 sections et plus de 10.000 membres. Parmi ceux-ci, des personnalités comme Lord Aston, William Beveridge, Ernest Bevin, Noel Brailsford, William B. Curry, Julian Huxley, Ivor Jennings, C.E. Joad, Harold Laski, Walter Layton, Ronald Mackay, Salvador de Madariaga, Lionel Robbins, Wickham Steed, Arnold Toynbee, C.V. Usborne, Barbara Wootton, les archevêques de York et Durham, sans compter, naturellement, Philip Kerr et Lionel Curtis. Mais, au delà des adhésions recueillies, ce qui est extraordinaire c’est le débat que Federal Union réussit à susciter en y engageant les plus hautes expressions de la pensée britannique : de Lord Halifax à A. Eden, de Leo Amery à Sir Archibald Sinclair, de N. Chamberlain à Winston Churchill. C’est au cours de ce débat que le leader du Parti travailliste, Clement R. Attlee, prononça la formule devenue célèbre : « L’Europe doit se fédérer ou périr ». On sait que ce déploiement de forces poussa le Foreign Office à étudier, en mars 1940, le projet d’un « Acte d’association perpétuelle entre le Royaume uni et la France », un projet qui, soutenu activement par Jean Monnet, amena Winston Churchill, le 16 juin, c’est-à-dire à la veille de la capitulation française devant le III ème. Reich, à faire la proposition d’une union indissoluble entre la France et la Grande-Bretagne : « Les deux gouvernements déclarent que la France et la Grande-Bretagne ne seront plus deux Etats distincts, mais constitueront une union franco-britannique. La constitution de l’Union mettra en place des organes communs pour la défense, la politique extérieure, les finances et l’économie. Tout citoyen français jouira immédiatement de la citoyenneté britannique, tout sujet britannique deviendra un citoyen français ».
Au delà de la propagande usuelle et des initiatives pour influencer la classe politique, Federal Union avait compris que, pour le succès de son combat, l’engagement à ses côtés du monde de la culture serait décisif. La plupart ignorait la cause réelle de la guerre -la souveraineté absolue des Etats- ; une ignorance qui prévalait dans le monde du pacifisme et le rendait enclin à l’appeasement et en faisait ainsi un complice objectif du nazisme ; les préjugés qui faisaient considérer comme impossible la limitation de cette souveraineté étaient encore plus grands ; l’aveuglement sur l’inadéquation de toute forme de collaboration internationale fondée sur les bonnes intentions, ou sur l’illusion –qu’elle soit libérale, démocrate ou socialiste- de la rendre durable grâce au caractère identique des régimes politiques des divers pays, ce qui aurait engendré spontanément et comme un sous-produit la paix, était général. La faillite de la Société des nations (SDN) n’avait ouvert les yeux qu’aux seuls fédéralistes. Ils étaient les seuls à savoir que seul un gouvernement fédéral est en mesure de limiter la souveraineté des Etats en les subordonnant à une loi internationale sanctionnée par un pouvoir politique international.
Il fallait faire admettre cette vérité à tous ceux qui désiraient sincèrement la paix, mais ne connaissaient pas les moyens susceptibles de la réaliser. Et il fallait donc donner de l’autorité au point de vue fédéraliste. Ainsi, en octobre 1939, a été fondé à l’initiative de Patrick Ransome le Federal Union Research Institute « pour entreprendre une étude scientifique des problèmes posés en cas de création d’une fédération entre des Etats ayant une longue tradition de souveraineté » . Les universitaires les plus sérieux de l’époque, pas tous fédéralistes, mais tous disposés à mettre au service d’une cause juste leur compétence reconnue sur les questions qu’ils avaient l’intention d’aborder : de William Beveridge à C.E.M. Joad, de Lionel Robbins à Barbara Wootton, de A.L. Goodhart à K. Zilliacus, furent conviés à participer. Il y avait également parmi eux, Kenneth C. Wheare, un illustre constitutionaliste diplomé d’Oxford, à qui fut confiée la tâche de décrire la nature du gouvernement fédéral. Leurs contributions, diffusées initialement sous la forme de Federal Tracts, furent par la suite recueillies par Patrick Ransome dans le volume Studies in Federal Planning publié en 1943. Dans sa présentation il écrivait avec une extraordinaire sagacité : « Le fédéralisme ne peut être institué que dans des zones où le gouvernement supranational est nécessaire et possible, et il se présente comme quelque chose de plus qu’un simple ersatz d’une association d’Etats indépendants au plan mondial, particulièrement affaiblie. Comme le disait Sir William Beveridge, ‘le fédéralisme est un remède de cheval contre une maladie virulente, pas une lotion tonique à asperger sur le monde’. Lorsque la majeure partie de ces essais ont été écrits il semblait que l’aire dans laquelle cette médecine forte était la plus nécessaire c’était celle que l’on appelait d’un terme un peu vague l’Europe occidentale, Allemagne comprise... Beaucoup de choses se sont passées depuis et la guerre civile européenne est devenue une guerre mondiale ». Il est donc, à l’issue du conflit, difficile de déterminer le terrain adéquat pour l’affirmation du fédéralisme. Mais il n’est pas difficile d’établir que « partout où l’on entend construire un réel gouvernement international, en renonçant à la simple coopération internationale, c’est au fédéralisme que les architectes du nouvel ordre devront s’adresser s’ils veulent réaliser un système de gouvernement qui garantisse les aspects essentiels de la liberté individuelle et les conditions de la paix internationale » .
Dans la culture du fédéralisme constitutionnel, si l’on fait abstraction de sa création qui coïncide avec les premières réflexions de Alexander Hamilton, l’essai de Kenneth C. Wheare que nous reproduisons ici intégralement, constitue un véritable jalon. Le discours est toujours limpide et clair, l’argumentation directe et convaincante, les définitions sont nettes et précises. Le système fédéral est caractérisé par une « division des fonctions gouvernementales entre une autorité, habituellement appelée gouvernement fédéral, qui a pouvoir de régler certaines questions pour la totalité du territoire, et, un ensemble d’autorités, habituellement nommées gouvernements des Etats, qui ont le pouvoir de régler certaines autres questions pour les parties composantes du territoire… Le gouvernement fédéral signifie donc une division des fonctions entre des autorités coordonnées, nullement subordonnées les unes aux autres, ni dans l’étendue, ni dans l’exercice des fonctions qui leur sont attribuées ». Si c’est cela le gouvernement fédéral, alors, voici quels en sont les éléments constitutifs : « une constitution suprême écrite, un processus d’amendement qui ne puisse pas être actionné par le gouvernement fédéral ou les gouvernements des Etats agissant seuls, une cour suprême qui détermine le sens de la constitution en cas de dispute, et l’autonomie financière pour chacune des autorités coordonnées ». Quant aux conditions historiques qui le rendent possible, elles se manifestent seulement « lorsque des communautés territoriales sont disposées à coopérer les unes avec les autres pour la régulation de certaines questions, et seulement de ces questions, et quand elles sont en même temps décidées à demeurer séparées et suprêmes, chacune sur son propre territoire pour la régulation d’autres questions ». Et, comme s’il prévoyait l’ignorance de ceux qui considèrent comme doctrinaire et abstrait le choix entre le modèle fédéral et le modèle confédéral pour mener à bien la construction démocratique et constitutionnelle de l’Union européenne, Wheare concédait que « le fédéralisme n’est pas une forme de gouvernement toujours appropriée ou facile à faire fonctionner » mais il estimait également juste de rappeler que « le gouvernement fédéral est un gouvernement : c’est l’ordre, pas l’anarchie, c’est, enfin, la paix et non la guerre ».
Le fait que Wheare définisse le gouvernement fédéral comme un gouvernement conservateur pourrait surprendre le lecteur. L’expression ne doit pas induire en erreur et il faut faire les deux observations suivantes. En premier lieu, cette définition suit immédiatement celle selon laquelle « les changements ne peuvent intervenir qu’au rythme du plus lent » (et le contexte suggère aussitôt qu’il s’agit de changements de type constitutionnel). Il est donc clair, que Wheare entendait par ce caractère « conservateur » du système fédéral la garantie substantielle de l’indépendance des Etats membres d’une fédération. Donc, contrairement à une idée diffusée avec art et acceptée par ignorance, dans une véritable fédération il n’est pas possible d’étouffer l’indépendance des Etats membres, ni d’imposer à une nation des coutumes extérieures à ses traditions, et ainsi de suite. En second lieu, il faut préciser que le terme « conservateur » concerne ici principalement la stabilité constitutionnelle et non l’orientation gouvernementale. Les fédérations, comme les Etats unitaires, connaissent aussi bien des gouvernements de droite que des gouvernements de gauche. Il ne faut toutefois pas oublier que, dans le cas des fédérations, la stabilité constitutionnelle, est garantie par l’Etat et non par le gouvernement, ce qui équivaut à la paix perpétuelle entre les Etats membres qui n’ont plus besoin des armes (comme les Etats traditionnels) mais seulement des juges pour défendre leur indépendance. Vu qu’il n’y a pas d’autres voies pour désarmer les Etats, il en résulte que, dans le monde actuel quasiment arrivé à un point où les armes ne sont plus un moyen de défense mais un moyen d’autodestruction et d’extermination universelle, le choix fédéral, abstraction faite de toute politique gouvernementale possible, reste en tout état de cause le choix le plus progressiste qu’une communauté humaine puisse faire aujourd’hui. Cela implique qu’il conviendrait d’accélérer autant que possible la construction de la fédération européenne afin d’indiquer au monde la voie vers le renforcement fédéral des Nations unies et le désarmement universel.
Wheare est revenu sur la définition du fédéralisme à l’occasion d’une intervention, intitulée « Quelques questions théoriques au sujet du fédéralisme » , au colloque organisé par la International Political Science Association qui s’est tenu à Oxford du 19 au 24 septembre 1963. A cette occasion, Wheare a reconnu le gouvernement fédéral comme la forme la plus accomplie du constitutionnalisme et déclaré accepter la définition de Sir Robert Garran, le père de la constitution australienne, selon lequel le gouvernement fédéral est « la forme de gouvernement dans laquelle la souveraineté -ou le pouvoir politique- est partagée entre le gouvernement central et les gouvernements locaux de telle manière que chacun d’eux soit, dans sa propre sphère de compétences, indépendant des autres ». Et, répondant à une objection de Carl Friedrich selon qui « le fédéralisme est incompatible avec le concept traditionnel de souveraineté », Wheare a observé : « tant pis pour le concept traditionnel. Qui a le dernier mot n’est pas nécessairement celui qui l’a sur toutes les questions ; certains pourront l’avoir dans tel cas, d’autres dans tel autre. C’est cela la plus grande découverte des architectes de la constitution américaine ». Le système fédéral est donc un système à souveraineté partagée dans le cadre de ses compétences respectives, dans lequel le fait de l’indépendance est aussi important que celui de la coordination. Cela amenait Wheare à réfuter l’opinion de A. H. Birch et de M. J. C. Vile pour lesquels, selon les mots de ce dernier, « le fédéralisme est un système de gouvernement dans lequel les autorités centrales et régionales sont liées par une relation de mutuelle interdépendance politique ; dans ce système s’institue un équilibre par lequel aucun niveau de gouvernement ne devient dominant au point de dicter ses décisions à l’autre, mais chacun peut influencer l’autre et négocier avec lui jusqu’à le convaincre ». Selon Wheare, en fait, « c’est l’indépendance ou (si l’on préfère la terminologie de Carl J. Friedrich l’autonomie) qui est essentielle au gouvernement fédéral. Il n’y a pas de système fédéral sans cette autonomie régionale et générale, mais il peut bien exister un système fédéral avec une interdépendance et une coopération modeste et même insignifiante ».
Toujours dans une polémique avec Friedrich, qui soutenait comment « le fédéralisme était le terme le plus approprié pour décrire le processus de fédéralisation d’une communauté politique », Wheare distinguait « la forme institutionnelle, résultat du processus », à laquelle il donnait le nom de « fédération », du processus lui-même qui pouvait bien se définir comme une « fédéralisation », à condition que son aboutissement soit une fédération. Pour une fois, David Hume, très perturbé lorsque les hommes jouaient avec les mots, ne se sera pas retourné dans sa tombe.
Pour les fédéralistes, la leçon de Wheare a une grande portée. L’Etat fédéral, en brisant le loyalisme exclusif de l’Etat national, est la formule la plus adéquate pour l’organisation d’une « société fédérale ». C’est-à-dire le type de société qui se forme au cours des stades les plus avancés du processus historique découlant soit de la crise de l’Etat national (qui a engendré la société nationale, artificielle fermée et négatrice de toute particularité locale) soit du développement des forces productives qui provoque une interdépendance croissante des rapports humains tendant à coïncider avec la planète tout entière. Dans les fédérations historiques, les niveaux de gouvernement qui ont organisé un loyalisme « divisé » sont au nombre de deux. Mais la formule serait parfaitement à même d’organiser, en une série croissante de cercles concentriques, tous les centres possibles concernés par le loyalisme des individus : de la cellule de la solidarité sociale (le quartier) jusqu’à l’institution de l’unité du genre humain tout entier (le gouvernement mondial). Le gouvernement fédéral est donc le modèle constitutionnel qui permet de réaliser les valeurs tant du ‘communitarisme’ que du cosmopolitisme. C’est encore plus clair si l’on considère que :
a) la fédération est la formule politique qui réalise la paix car elle désarme les Etats et les subordonne au droit coercitif d’un pouvoir, un droit face auquel tous les Etats membres sont égaux indépendamment de leur taille. C’est pour cette raison que l’Etat fédéral est la plus haute expression du constitutionnalisme et de l’Etat de droit. Mais le gouvernement fédéral affirme également la démocratie internationale car il soustrait les relations entre les Etats à la logique des rapports de force et les soumet au contrôle démocratique. Cette formule politique est donc la seule qui permette d’envisager avec détermination un gouvernement mondial constitutionnel et démocratique, un gouvernement qui, à l’époque du possible holocauste nucléaire et du risque de catastrophe écologique, n’est plus seulement une exigence de la raison. Le gouvernement fédéral, enfin, aide à envisager, de manière un peu moins confuse, la perspective de la « communauté atlantique » d’une part et de la « maison commune européenne » de l’autre, qui acquièrent des contours plus précis si elles se définissent comme des fédérations de fédérations. Ceci est important car alors, sur cette base, la formule du « gouvernement mondial partiel » que Albert Einstein retenait comme une étape nécessaire sur la voie de la construction du gouvernement mondial, et comme un objectif urgent après Hiroshima, prend un contour moins vague ;
b) la fédération est la seule formule constitutionnelle qui permette de penser de manière unitaire le processus de dépassement de l’Etat national actuellement en cours en Europe. Il s’agit d’un dépassement qui a pris, vers le haut, la forme de l’unification européenne, et, vers le bas, celle de la régionalisation et d’une démocratie participative à base territoriale. Il est évident que le fait décisif c’est l’Europe. Mais, avec l’affirmation du fédéralisme au niveau européen, l’application du principe fédéral au sein même des Etats qui pourraient devenir des fédérations de régions (avec un Sénat des régions) devient envisageable ; à l’intérieur des régions, qui pourraient devenir des fédérations de provinces (avec un Sénat des provinces) ; et jusqu’à l’intérieur des communes (avec un Sénat des quartiers). C’est dans un tel cadre que le concept de planification démocratique, décentralisée et articulée, devient compatible avec celui d’une planification globale. C’est encore dans un tel cadre, qu’en attribuant la souveraineté monétaire à l’Union et la politique de la solidarité à des niveaux de gouvernement proches des citoyens et susceptibles de la financer par le seul prélèvement fiscal, qu’il serait possible de corriger la tendance de l’Etat providence à la dégénérescence. C’est toujours dans un tel cadre qu’il serait possible de donner une réponse positive à la légitime attente d’émancipation des minorités nationales longtemps opprimées par des régimes despotiques ou impériaux (hier les pays de l’Est européen, aujourd’hui de nombreux peuples de l’Union soviétique ou de la Yougoslavie) sans ramener l’humanité sur la voie de la division armée au terme de laquelle se profile clairement la seule perspective du retour à l’anarchie tribale ;
c) la fédération, à la différence de l’Etat national qui pouvait s’étendre par l’impérialisme, est une formule ouverte. Une fois constitué un premier noyau, tous les Etats, disposés à accepter la constitution et les limitations corrélatives de souveraineté, pourront y adhérer. Le cas de l’Union des treize colonies américaines, étendue jusqu’à ses dimensions actuelles, reste exemplaire. Cela signifie que le critère de la « géométrie variable », contesté avec quelques bonnes raisons lorsqu’il s’agit du développement de l’intégration européenne, devient absolument normal lorsqu’il s’applique aux développements constitutionnels de l’Union. Pour fonder la fédération européenne, il n’est donc pas nécessaire que l’ensemble des Etats membres adhèrent dès l’origine. De la même manière qu’il ne serait pas nécessaire que tous les Etats du monde adhèrent en même temps pour que l’on puisse créer la fédération mondiale.
Luigi V. Majocchi