Primauté du droit européen : pourquoi la France ne peut pas se targuer d’être exemplaire ?

, par Félix Passy

« Ce que Paris conseille, l’Europe le médite ; ce que Paris commence, l’Europe le continue. » Pareille citation de Victor Hugo contredit évidemment la doctrine fédéraliste, en instaurant une relation tutélaire entre les États participant à un même projet commun. Pour autant, espérons que l’Europe suive les délicieuses et ardentes incitations de la France à honorer, en toute hypothèse, le principe de primauté du droit européen. Mais peut-on être crédible lorsque l’on n’est pas soi-même irréprochable ?

Revenons-en aux origines de l’indignation. Le 7 octobre 2021, le Tribunal constitutionnel polonais validait une série de réformes judiciaires déplorables, initiées par le parti nationaliste Droit et justice (PiS) pour remettre en cause l’indépendance de la justice et affermir son pouvoir autoritaire. Dans cet arrêt, la plus haute juridiction polonaise affirme indument la primauté de sa Constitution nationale sur les Traités européens, déclarés inapplicables.

Malheureusement, cette situation n’est guère surprenante tant les violations des droits de l’Homme en Pologne foisonnent. En effet, en 2017, la Commission européenne mobilisait pour la première fois à l’égard de la Pologne l’article 7 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, mécanisme relativement infructueux pour sanctionner les atteintes aux valeurs fondamentales de l’Union commises par un État membre.

Les autorités polonaises pouvaient donc persister dans leur mépris patent des droits fondamentaux. Fort brillamment, et parmi tant d’autres dirigeants en Europe, Clément Beaune se révoltait contre une décision « gravissime », prononcée par le Tribunal constitutionnel polonais. Pour le secrétaire d’État chargé des affaires européennes, « quand on dit qu’on ne respecte pas la primauté du droit de l’Union européenne, (...) on tue l’Europe ».

Le gouvernement français a-t-il raison de clamer l’importance du principe de primauté du droit de l’Union européenne ? Assurément.

Dégagé par la Cour de justice de l’Union européenne dans ses arrêts Costa c/ Enel et International Handelsgesellschaft, rendus en 1964 et 1970, le principe de primauté implique que l’ensemble des normes européennes prévalent sur l’ensemble des droits nationaux, y compris sur les Constitutions des États membres. Intimement lié à l’exigence d’effectivité du droit européen, le principe de primauté garantit l’application uniforme des règles européennes, et assure donc la réalisation concrète des compétences et objectifs de l’Union européenne, tels qu’ils ont été librement déterminés et consentis par les États membres. Si l’on niait le principe de primauté, c’est-à-dire si les États membres pouvaient privilégier leurs règles nationales dans les domaines de compétence de l’Union, le droit européen resterait cantonné au rang de simple recommandation, dénuée de portée contraignante et par conséquent de toute efficacité.

En guise d’illustration, rappelons que l’Union européenne jouit d’une compétence exclusive pour réglementer « la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche. » Si les États pouvaient redéfinir leurs propres quotas de pêche, en excédant les prévisions de l’Union, la préservation des plantes et animaux marins deviendrait de fait impossible. La surpêche permise dans des États situés au bord de la Manche déséquilibrerait corrélativement et nécessairement les capacités de pêche dans les États se trouvant au bord de la Mer du Nord.

Par ailleurs, lorsque des États adhèrent à l’Union européenne et lui concèdent des compétences, le respect de l’État de droit suppose qu’ils s’assujettissent de façon inconditionnelle aux règles prescrites dans ce cadre par les institutions européennes. Plus encore que la protection des droits fondamentaux, la notion d’État de droit renferme la soumission des pouvoirs publics aux règles qu’ils édictent ou dont ils ont délégué la production. Figer les obligations des États revient à rendre stables, prévisibles et effectifs les droits qui en découlent.

En somme, le principe de primauté constitue l’outil indispensable à la souveraineté de l’Union européenne, dans le champ des compétences qui lui ont été spécialement confiées, au nom d’un impératif d’efficacité de l’action commune. Ce faisant, le principe de primauté assure indirectement la mise en œuvre du principe de subsidiarité.

Toutefois, si elle a raison de le faire, la France est-elle légitime à prodiguer une leçon de respect du principe de primauté du droit européen ? Même si la défiance globale qu’exprime la Pologne à l’égard de la construction européenne et de la protection des droits ne saurait raisonnement être reprochée à la France, celle-ci n’est pas pour autant le modèle qu’elle prétend.

Alors que le Conseil d’État et la Cour de cassation ont péniblement admis la primauté du droit européen sur la loi française, ils réfutent depuis les arrêts Sarran et Fraisse, rendus en 1998 et en 2000, toute prééminence des normes européennes sur la Constitution nationale. Dans la mesure où l’Union européenne n’existe que parce que la Constitution française le permet, les juges nationaux considèrent que celle-ci est indéniablement de valeur supérieure. L’argument peut être inversé : en reconnaissant la construction européenne et ses objectifs, la Constitution accueille par-là même l’ensemble du droit européen, notamment en ce qu’il prévoit sa primauté générale et absolue dans son champ d’intervention.

Sans surprise, le Conseil constitutionnel est tout aussi réticent à consacrer le principe de primauté du droit de l’Union. Notamment, dans sa décision Droit d’auteur de 2006, il affirme que la transposition d’une directive « ne saurait aller à l’encontre d’une règle ou d’un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France. » Certes, la subsidiarité requiert le respect des traditions et particularités locales et nationales. On peut néanmoins rétorquer qu’elle exige aussi d’agir à l’échelon le plus fiable et efficace. Dès lors, comment tolérer qu’une règle nationale puisse empêcher l’action européenne, alors que les États ont préalablement convenu que l’Union est la plus apte à intervenir dans le domaine considéré, en lui transférant des compétences ? Au surplus, une formule aussi évasive que celle employée par le Conseil constitutionnel pourrait conduire à des abus, lorsqu’il s’agira de préciser ce que recouvre exactement l’obscure notion d’ « identité constitutionnelle de la France ».

Le débat continue d’animer l’actualité. En avril 2021, à l’occasion de la retentissante affaire Quadrature du Net, le Conseil d’État a refusé de se conformer à l’arrêt de la Cour de justice de l’Union qui, en octobre 2020, avait considéré que l’obligation de conservation généralisée et indifférenciée des données de connexion (adresse IP, géolocalisation, notamment), imposée par la loi sur le renseignement du 24 juillet 2015 aux opérateurs numériques, contrevient au droit au respect de la vie privée des utilisateurs. Le Conseil d’État a écarté la jurisprudence de la Cour de justice au regard de l’objectif de valeur constitutionnelle de maintien de l’ordre public et de prévention des infractions. Pour la première fois, le Gouvernement avait expressément demandé à ce que le droit européen soit purement et simplement évincé ! Pourtant, la Cour de justice avait revu ses exigences à la baisse, en s’accommodant d’une conservation ciblée des données numériques en présence d’une menace grave et imminente…

Que faire ? À la différence de Lénine, nous ne croyons pas qu’une « avant-garde » révolutionnaire, composée d’une poignée d’individus, réussisse à forcer la main aux coriaces juridictions nationales. Bien au contraire, ce n’est qu’en dotant l’Union européenne d’une véritable assise démocratique que le principe de primauté du droit européen peut obtenir la légitimité essentielle à son plein effet. Ce n’est qu’en rationalisant les compétences de l’Union européenne que le principe de primauté peut être accepté. Ce n’est également qu’en dotant l’Union européenne d’un pouvoir de contrainte plus abouti que le principe de primauté peut être fait respecter. Bref, une Europe fédérale est attendue pour redonner ses lettres de noblesse à ce principe, aussi fondamental que contesté.

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