Le fédéralisme, source de malentendus - Plaidoyer pour la Fédération européenne

, par Pierre Jouvenat

Dans le débat public sur la construction européenne, évoquer le fédéralisme s’avère périlleux. Par ignorance ou mauvaise foi, le terme est le plus souvent utilisé comme repoussoir. Personnalités politiques, journalistes et citoyens agitent alors le spectre d’un nouveau super-État qui s’imposerait aux États-nations, voire les absorberait. Les Français en particulier, imprégné d’esprit jacobin, ne peuvent concevoir une gouvernance différente de celle de l’État traditionnel unitaire, centralisateur et bureaucratique. Ils s’imaginent ainsi une « Europe » toute puissante, intervenant sur tout, une dérive d’autant plus préoccupante que le pouvoir serait encore plus lointain que celui de Paris. Perte de souveraineté garantie. Le langage fédéraliste est en partie responsable de cette confusion. Le terme « supranational » est souvent utilisé pour désigner le niveau supérieur d’une gouvernance multi-niveaux, alors que s’agissant de fédéralisme il serait moins anxiogène de parler tout simplement de « niveau fédéral » pour le différencier des autres niveaux, national, régional et communal. De même, les militants fédéralistes européens, mécontents d’une gouvernance qu’ils considèrent trop intergouvernementale et soucieux de promouvoir un véritable pouvoir communautaire, parlent fréquemment d’institutions « indépendantes des États membres » ou « autonomes », donc s’affranchissant des intrigues diplomatiques. Une terminologie certes conforme à la théorie fédéraliste, mais il serait sans doute plus pédagogue, pour évoquer le niveau fédéral, de parler d’institutions qui lui sont propres, distinctes de celles des États membres.

Ce qu’est vraiment le fédéralisme

Le principe de base est pourtant largement connu : union dans la diversité. Il s’agit donc d’unir, non d’unifier. Une fédération est une union de communautés politiques indépendantes rassemblées autour d’objectifs communs, mais qui conservent leur caractère distinct dans d’autres buts. Les entités fédérées conservent leur autonomie constitutionnelle, dans la seule limite des objectifs et principes fondamentaux de la fédération, tels qu’ils ont été librement consentis ; elles se réservent encore et surtout le droit de décider ensemble de la révision du pacte fédéral, selon les modalités qu’elles auront définies. La fédération n’est donc pas attentatoire à l’identité nationale. Une fédération n’existe pas par elle-même, elle est l’émanation des entités fédérées. Sans elles, elle disparaît. Le pacte fédératif est un acte volontaire par lequel les parties conviennent d’une répartition des pouvoirs entre les étages de l’architecture fédérale. Il n’y a pas de dépossession de pouvoirs, car les entités fédérées participent à la formation de la volonté fédérale et de l’ordre commun. Mais le pouvoir au niveau supérieur s’exerce différemment. La fédération étant une union à la fois d’États et d’individus, elle se caractérise par son système bicaméral. Les États sont représentés à la chambre haute (conseil des États ou sénat) et les citoyens sont directement représentés à la chambre basse (chambre des représentants, parlement ou assemblée fédérale). Les deux chambres exercent conjointement le pouvoir législatif et contrôlent le gouvernement fédéral, organe exécutif. Le système fédératif crée donc un corps nouveau de gouvernants et d’agents, ainsi qu’un pouvoir judiciaire qui lui aussi est propre à la fédération. La relation entre les différents niveaux de gouvernement n’est pas de nature hiérarchique. C’est la coexistence de pouvoirs indépendants et coordonnés. Une pluralité des centres de pouvoir qui se limitent mutuellement, ce qui a pour effet que pouvoirs et contre-pouvoirs s’équilibrent. Le tout est fondé sur le principe de subsidiarité, notion de base du fédéralisme : prendre les décisions au plus près de l’espace de vie du citoyen, ne devant être décidé aux niveaux supérieurs que ce qui apporte une valeur ajoutée en termes de cohérence et d’efficacité. La compétence des entités fédérées demeure la règle, celle de la fédération est l’exception. Cette dernière n’est pas une compétence de principe, mais une compétence d’attribution. Cela étant, le fédéralisme exclut les égoïsmes nationaux et consacre le fait majoritaire. Les règles décidées communément s’imposent à tous. Le vote majoritaire, principe essentiel de la démocratie, s’applique à tous les échelons de la fédération. Aucune minorité ne peut dicter sa loi. C’est là la principale difficulté à concevoir le fédéralisme à l’échelle européenne, alors que le fait majoritaire est parfois contesté au niveau national déjà. Qu’en est-il de la souveraineté ? Est-il vrai que le dépassement de l’État-nation conduit à une perte de souveraineté pour celui-ci ? Selon la pensée dominante, la souveraineté est indivisible. Elle est incarnée par le peuple. Avec le fédéralisme, on change alors d’échelle pour évoluer vers une vraie souveraineté, celle des peuples fédérés, la souveraineté fédérale, la seule permettant de s’imposer face aux défis de dimension globale. La pluralité des centres de pouvoir dans une fédération signifie que certains ont le dernier mot dans certaines matières, et que d’autres l’ont dans d’autres domaines. Il n’y a pas pour autant division de la souveraineté, car de fait la fédération se compose de trois éléments : le gouvernement fédéral, les gouvernements des entités fédérées, et les deux ensemble, c’est-à-dire la fédération. Il s’ensuit que le titre à exercer la souveraineté appartient à la fédération, soit au peuple fédéral. Cependant, pour utiliser une argumentation plus simple dans le débat courant, on soulignera que rien n’empêche que plusieurs autorités puissent concourir à l’exercice de la souveraineté. On parlera alors non pas de transfert de souveraineté (ce qui évoque la dépossession), mais de partage.

La meilleure forme de collaboration, un sujet de controverse

Face à la crise de l’État national confronté à la fois aux défis planétaires et aux revendications d’autonomie sur son propre territoire, quelle est la meilleure forme de collaboration ? Confédération ou fédération ? Décentralisation ou autonomie locale ? La confédération, forme de coopération préférée des nationalistes, est une association d’États indépendants qui s’accordent sur ce qu’on peut appeler une « convention internationale » gérée par une conférence diplomatique permanente. Il n’existe ni pouvoir législatif, ni exécutif, ni tribunal commun. Chacun conserve sa liberté d’action, ce qui signifie aussi que chacun se réserve la possibilité d’ignorer les décisions prises en commun. Les sujets de la confédération sont les États eux-mêmes et non les individus qui la composent. Il n’y a pas dans la confédération de peuple commun. La nature de la négociation est intergouvernementale. Ce ne peut être que la somme des égoïsmes nationaux. Quand tout va bien, les États acceptent sans rechigner les initiatives statutaires des organes communautaires ; mais dès que les difficultés surgissent et qu’elles mettent en cause les intérêts supérieurs des États, les rapports de force reprennent le dessus. L’Histoire a ainsi montré que les confédérations ont soit évolué vers des fédérations ou sombré dans l’impuissance et la discorde. La supériorité de la fédération est avérée. Comme l’a expliqué Immanuel Kant, la fédération est garantie de paix. Une paix véritable, ce qui est différent de l’absence de guerre qui n’est qu’une simple trêve. Le fédéralisme consacre la suprématie du droit. Inefficace lorsqu’elle s’applique entre États souverains, la coopération se révèle féconde lorsqu’elle se développe dans un cadre institutionnel. L’articulation des pouvoirs sur plusieurs niveaux de gouvernement s’avère la plus équilibrée, la plus efficace, et aussi la plus résiliente. Alors que la confédération privilégie la diplomatie, la fédération répond à l’exigence démocratique. La fédération résulte de la conjonction de la volonté des États et de la volonté du peuple de poursuivre un idéal commun. Elle a donc une double légitimité. Dans la limite de ses compétences, la fédération est dotée d’un pouvoir direct sur les individus par des lois et règlements ayant la même force juridique que ceux des États, mais en retour les citoyens concourent à former la volonté fédérale selon des procédures démocratiques. Le fédéralisme permet de donner à la démocratie une dimension internationale. C’est un processus d’extension de la démocratie sur des espaces toujours plus vastes. L’autonomie locale, elle, est garantie par la constitution dans toutes ses composantes, compétences et ressources, et n’est donc plus sujette aux caprices d’un pouvoir central. Ainsi, le fédéralisme se décline du local au mondial. Si le fédéralisme mondial est inéluctable, il nous apparaît encore bien lointain, alors que le fédéralisme au niveau des grandes régions du monde, en premier lieu en Europe, étape indispensable vers le fédéralisme mondial, est réalisable immédiatement. Le fédéralisme « interne », quant à lui, dépend des circonstances propres à chacun des pays concernés.

La sempiternelle question du « peuple européen »

On dit volontiers que la démocratie ne peut pas s’exercer au niveau européen car il n’y a pas de peuple européen. A fortiori, l’absence de peuple européen rendrait impossible toute évolution de l’Union européenne (UE) vers un État fédéral. Il est vrai que l’adhésion des citoyens au projet européen, et concrètement l’appropriation, au niveau territorial, des décisions prises au niveau européen, nécessitent un sentiment d’appartenance à des valeurs communes et à un destin partagé. Sans entrer ici dans le vaste débat sur l’existence ou non d’une histoire, d’une culture et d’une identité communes, dont nous aurions plus ou moins bien conscience, force est de constater que les enjeux planétaires forgent une communauté de destin qui appelle à une communauté d’action. S’il y a prise de conscience de cette réalité, tout devient possible, y compris la participation à un projet politique commun. Ainsi, on retiendra ici surtout la notion de peuple en tant que « corps politique », distincte de celle de « corps social », selon la terminologie du constitutionnaliste Dominique Rousseau. La seule dimension politique suffit à concevoir, comme l’a montré Jürgen Habermas, l’émergence d’une société civile européenne par le prolongement des processus qui ont construit les consciences nationales, pour une conception post-nationale de la citoyenneté. Ce peuple corps politique, ou peuple civique, celui qui permet de créer un lien entre le citoyen et les institutions de l’Union, reste à créer. Mais de fait, un peuple se construit au fil du temps lorsque ses diverses composantes sont confrontées ensemble et de manière répétée aux problématiques communes, par une bonne information, par le débat politique, par toutes les formes possibles d’expression de la volonté populaire, développant ainsi des liens de solidarité. Un nouvel attachement vient s’ajouter à l’attachement national. Il en résulte un sentiment de double appartenance, la coexistence d’un loyalisme envers la société fédérale et envers les petites collectivités territoriales, de sorte qu’aucun ne l’emporte. Les citoyens y acquièrent aussi de nouveaux droits (libre circulation, égalité de traitement, citoyenneté européenne). Évoquer la notion de peuple politique plutôt que celle de peuple ethnique, ou de communauté de destin plutôt que d’identité – une notion qui souvent suppose le rejet de l’autre - permet aussi d’écarter toute idée d’un futur « nationalisme européen ». C’est pleinement conforme à l’esprit du fédéralisme qui vise à pacifier les sociétés à une échelle toujours plus vaste. Le fédéralisme est la seule formule politique permettant d’unifier des peuples de cultures différentes.

Pas de dogmatisme, mais tirer parti de la flexibilité du modèle fédéraliste

Chacune des fédérations existantes résulte de circonstances ou situations particulières. Chaque union fédérale possède sa structure originale. Le lien fédéral y est plus ou moins fort. Un projet de Fédération européenne doit s’affranchir de tout dogmatisme pour nécessairement innover compte tenu des spécificités du continent européen. Celui-ci symbolise le concept d’État-nation souverain post-westphalien. Il est constitué d’un ensemble d’États relativement anciens ayant déterminé le cours de l’Histoire pendant des siècles, dotés d’une forte identité nationale et désireux de préserver leur indépendance. Compte tenu de la diversité des sociétés qui le composent, il s’agit d’adopter une forme de fédéralisme qui assure aux membres de la Fédération un degré d’autonomie supérieur à tout autre précédent, et qui soit une médiation optimale entre l’unité du cadre juridique et la pluralité des identités culturelles. Concrètement, on pourra limiter les compétences exclusives de la Fédération (hormis la régulation du marché intérieur, fondement de l’intégration européenne) à un nombre très limité de domaines nécessitant une mutualisation de la souveraineté (défense, relations internationales, monnaie …). On privilégiera ainsi les compétences partagées, celles-ci offrant le plus de marges de manœuvre et s’exerçant sous le contrôle étroit par les parlements nationaux du principe de subsidiarité, comme le prévoit déjà le Traité de Lisbonne. Sur le plan institutionnel, alors que dans les fédérations abouties (États-Unis, Suisse …), le sénat est élu au suffrage universel et chaque entité fédérée y a un poids égal, on pourra maintenir une représentation quasi-proportionnelle, les sénateurs étant des représentants des parlements et/ou des gouvernements nationaux, ou laisser à chaque État le choix du mode de désignation de ses représentants. La mise en application et le respect des lois fédérales pourront être assurés par les entités fédérées, sans décentralisation de l’administration fédérale. Ce ne sont ici que des exemples. Plus fondamentalement, on pourra s’affranchir de la théorie fédéraliste classique et construire un modèle fédéral original hors du cadre étatique. Selon le constitutionaliste Olivier Beaud, une fédération ne présuppose pas l’existence d’un État, et on peut penser le modèle fédéral comme un mode de rationalisation des relations entre les différents centres décisionnels plutôt que comme une structure étatique ou internationale. La fédération est une création continue, en réponse aux nouveaux défis que l’Histoire nous impose de manière récurrente. C’est une recherche constante de l’équilibre entre le besoin d’autonomie et l’intérêt général. C’est ce qui fait qu’elle apparaît le plus souvent comme étant complexe, et qu’elle est donc souvent incomprise.

L’Union européenne et le spectre du « saut fédéral »

Les pères fondateurs de l’Europe avaient une vision fédéraliste. Puis l’approche dite fonctionnaliste - des petits pas dans des domaines spécifiques, créant une solidarité de fait - adoptée dès la déclaration Schuman du 9 mai 1950, n’a jamais été dépassée. À ce jour, l’UE est à mi-chemin entre une confédération et une fédération, mais l’intergouvernementalisme y reste prédominant. Pourtant, les organes existants préfigurent ceux d’une fédération. Deux institutions ont un caractère fédéral : la Banque centrale européenne et la Cour de Justice de l’Union européenne. Le Conseil de l’UE et le Parlement européen constituent les bases d’un pouvoir législatif bicaméral, et il existe un embryon de pouvoir exécutif, la Commission européenne. L’émergence d’une citoyenneté européenne et la portée du droit communautaire sont aussi des éléments d’ordre fédéral. Pour qu’elle devienne une véritable fédération, l’UE doit pour le moins :

  • Transformer le Conseil de l’UE en un véritable « Sénat » ou « Conseil des États », composé de représentants permanents, fonctionnant de manière transparente, et prenant toutes ses décisions à la majorité simple ou qualifiée, à l’exclusion de tout droit de véto ;
  • Abolir le Conseil européen (imagine-t-on les États-Unis dirigés par un conseil des gouverneurs ?). Le sénat doit être le seul organe représentant les États. Si ce cénacle devait être maintenu, il faudrait revenir à l’esprit des Traités qui lui assignent seulement un rôle d’impulsion sur les grandes orientations stratégiques.
  • Attribuer des pouvoirs identiques aux deux chambres constituant le pouvoir législatif, le Parlement européen et le futur sénat.
  • Établir une véritable puissance publique européenne, disposant d’une capacité de décision et d’exécution. La fonction exécutive, aujourd’hui partagée entre Commission, Conseil de l’UE et Conseil européen, doit être confiée à un vrai gouvernement, et celui-ci doit disposer de ressources propres à la fédération. Au-delà de ces prérequis, toutes les options seront ouvertes pour d’autres dispositions constitutionnelles concrétisant un modèle fédératif original : modulation du partage des compétences, type de leadership politique (mode de désignation/élection du chef de gouvernement et/ou président de la fédération), composition du sénat, composition du gouvernement, relations avec les parlements nationaux et autres instances, etc. La Fédération européenne sera alors une « Fédération d’États-nations », selon la célèbre formule de Jacques Delors. Y parvenir pourra nécessiter une intégration différenciée, à plusieurs cercles (soit différente de l’intégration actuelle, à géométrie variable ou « à la carte »), les contours de la Fédération n’étant pas identiques à ceux de l’UE. Un groupe d’États pionniers, ou noyau dur, constituera ainsi une avant-garde permettant aussi une intégration plus poussée s’agissant des politiques à mener, en particulier la fiscalité, la solidarité budgétaire, la transition écologique, l’indépendance énergétique, la stratégie industrielle, et le plus difficile car très ancrée dans les traditions nationales, la dimension sociale. Aller plus loin reviendrait à franchir le pas d’une nouvelle structure étatique, pour établir les « États-Unis d’Europe ». Cette différence de nature concerne surtout la reconnaissance internationale : service diplomatique extérieur unique, représentation unique dans les instances internationales, une nationalité unique et un seul passeport européen pour tous les citoyens. La nécessité de franchir cette étape dépendra de la capacité d’une Fédération d’États-nations d’exercer une influence internationale, les États la composant devant alors parler d’une seule voix. La Fédération d’États-nations représente-t-elle réellement le « saut fédéral » tant décrié ? Certainement pas du point de vue institutionnel, car les institutions existantes constituent déjà les éléments d’un ordre fédéral. La poursuite de la méthode fonctionnaliste suffirait à les perfectionner, par souci d’efficacité. Cependant, cette méthode, de nature intergouvernementale, ne permettra jamais de créer une Europe politique, une polity unissant des citoyens. Il faut aujourd’hui remettre le citoyen au centre du débat politique. Son adhésion au projet européen doit être tant émotionnelle que rationnelle. Une refondation de l’Europe nécessite ainsi un processus constituant. Il s’agit aussi de légitimer ex ante toute nouvelle étape d’intégration, non pas d’obtenir ex post un blanc-seing populaire au produit d’une réflexion aristocratique, comme ce fut le cas en 2005. L’Europe doit se construire avec et par ses peuples, le pouvoir constituant appartenant aux citoyens doublement, en tant que citoyens d’Europe et en tant que citoyens des États membres. S’il doit être question d’un « saut » dans la construction européenne, celui-ci se situe bien dans la tenue d’une constituante. Sera-t-il alors fédéral ? Les citoyens en décideront. Pour cela, le processus devra nécessairement être ascendant, à partir des territoires, car le fédéralisme se construit de bas en haut.

P.-S.

- Michel Mouskhely (avec Gaston Stefani), Confédération et Fédération : l’antithèse, Presse fédéraliste, 2012.
- Mario Albertini, Qu’est-ce que le fédéralisme ?, Société européenne d’études et d’informations, 1963 (recueil et commentaires de textes de Immanuel Kant, Alexander Hamilton, P.-J. Proudhon, C. Frantz, Lord Lothian, L. Robbins, Barbara Wootton, L. Einaudi, C.-J. Friedrich).
- Lucio Levi, La Théorie fédéraliste, Presse fédéraliste, 2020, et divers textes de l’auteur.
- Bernard Barthalay, Le fédéralisme, PUF, 1981, et divers échanges avec l’auteur.
- Matthieu Calame, La France contre l’Europe – histoire d’un malentendu, Les petits matins, 2019.