Comment et pourquoi une Union fédérale arabe pourrait elle se mettre en place ? La question est importante car elle nous amène à examiner l’origine et la formation de cette union fédérale et l’impact qu’elle aurait sur son futur développement.

Dicey, un sévère critique du fédéralisme, à cause de sa faiblesse, son conservatisme et son légalisme, a cependant un concept clé qui pourrait convenir dans le contexte arabe. Il avance deux conditions pour le développement d’une fédération : « un ensemble de pays… si étroitement liés par leur situation, l’histoire, la race, ou tout élément de ce genre, pour être capables de fournir à leurs habitants une impression de nationalité commune… (et) l’existence d’une état particulier entre les habitants… ils doivent désirer l’union et ne pas désirer l’unité ». [1]

Bien qu’il ne s’étende pas beaucoup sur ces deux conditions, Dicey reconnaît que cette « étroite connection » entre les Etats inclut, en plus des points ci-dessus, au préalable, une alliance politique souple ou une règle commune assez générale, et que la fédération n’est que la maturation d’une telle alliance. [2]

Kenneth Wheare, suivait la même tradition mais il lui accordait plus de structure et de détail, Un gouvernement fédéral est approprié pour un groupe de pays ou de communautés « si en même temps ils désirent être unis sous un seul et même gouvernement général indépendant pour certains buts, et, être organisés en gouvernements régionaux pour d’autres buts ». Ou, pour le dire en d’autres mots, s’ils désirent être unis, mais pas unitaires. [3] Wheare faisait la différence entre le désir d’union et la capacité à l’obtenir et, par ses études comparatives de quatre fédérations établies depuis plus longtemps (Etats-Unis, Canada, Suisse et Australie) il identifiait sept conditions comme motifs d’union. [4] La langue, la race, la religion et la nationalité n’étaient pas des conditions indispensables.

Watts après avoir examiné six nouvelles fédérations (Inde, Malaisie, Nigéria, Pakistan, Rhodésie et Nyasaland, les Antilles -West Indies) avait porté à onze les motifs d’union, et ces motifs pouvaient aussi servir pour l’autonomie régionale. [5] Un de ses arguments était que l’absence de capacité pour l’union -une condition présentée par Wheare- n’empêchait pas les nouvelles fédérations d’être viables.

Comme je l’ai montré dans une étude précédente, le nationalisme arabe, en utilisant un langage et une logique similaires, soulignait les motifs d’union mais ignorait les motifs d’autonomie. Ces derniers étaient comme des réminiscences de vieilles identités qui seraient remplacées par la modernisation : c’était des instruments utilisés par le colonialisme pour diviser et affaiblir les Arabes, ou bien c’était une fausse identité que l’éducation ferait disparaître. Les nationalistes arabes voyaient les motifs d’autonomie comme des obstacles devant être surmontés et non pas institutionnalisés. S’ils les avaient examinés en utilisant des « lunettes fédérales » ils les auraient acceptés et leur auraient donné une expression politique. Une raison pour laquelle les nationalistes arabes adoptèrent cette position pourrait provenir du fait qu’ils reconnaissaient que ce fut le nationalisme, en particulier le réveil de l’Arabisme et de la révolte arabe de 1916, qui joua le rôle principal dans le démembrement de l’Empire ottoman. Ce que les Arabes avaient fait aux Ottomans ne devait pas être fait aux Arabes.

Avec cette insistance sur les motifs de l’union il était facile pour les Arabes de confondre union et unité, et avec l’incapacité de réaliser l’unité, l’union était également oubliée. Une distinction entre ces deux termes est essentielle. D’après l’expression de Dicey : « un gouvernement fédéral aura des difficultés à se former, à moins que de nombreux habitants des différents Etats ne se sentent plus forts dans leur allégeance, ou fidélité à leur propre Etat qu’à l’Etat fédéral représenté par le gouvernement commun ». Tandis que les nationalistes arabes verraient sûrement cela comme un obstacle à l’unité, les fédéralistes le verraient comme un préalable nécessaire à l’union. 

Cependant cette existence simultanée de motifs en faveur de l’union et pour l’autonomie régionale ne suffit pas. Ce qui est plus important, d’après Wheare et Watts, c’est l’équilibre relatif ou la stabilité entre ces motifs pour donner tout son sens à une fédération. King met en garde, également, envers l’idée « d’équilibre » parce qu’un équilibre parfait entre des forces opposées signifierait l’« immobilité ». 

L’histoire montre que le monde arabe, en fait, avait vécu cette « dualité » de motifs la plupart du temps en dépit du fait que l’un était souligné et l’autre discrédité. C’est la montée de l’Islam qui a donné aux Arabes un véritable sens de l’unification politique sous une bannière religieuse, le Califat. Le Califat de 632 à 1924 [6], et pendant cette longue période, il passa par différentes étapes de fonction et d’étendue, il changea de capitale [7] et même de langues [8], mais encore plus important, il connut des changements dans sa structure de pouvoir et sa source de légitimité. [9]

Ce qui nous intéresse particulièrement ici, ce sont les relations entre la province et le centre. Dans la phase primitive du système, le Califat était fort et bénéficiait d’un contrôle direct sur le peuple parce que son territoire était limité. Un Arabe, dans ce contexte, vivait sous le contrôle direct du centre. Néanmoins, l’extension de la loi musulmane et l’acquisition de vastes territoires rendit nécessaire la délégation d’autorité pour le Golfe à un gouverneur. A l’origine, le Calife nommait le gouverneur mais, plus tard, le gouverneur s’arrogea sa position grâce à sa propre puissance militaire. Il règnait au nom du Calife, il assurait l’application de la Charia et administrait les affaires civiles courantes. En retour, le Calife reconnaissait l’autorité du gouverneur / ou du Sultan, comme légitime et faisait appel à lui pour une assistance militaire en cas de besoin. [10] Un Arabe était donc soumis à l’autorité directe d’un gouverneur régional et à l’autorité indirecte d’un Calife. Il était donc assujetti à une double autorité mais à des degrés nettement différents.

Quand on considère que les deux, le Califat et le Sultanat, existèrent en même temps, pendant des siècles, il n’est pas difficile de démontrer que les deux traditions de centralisme et de régionalisme co-existaient dans le monde arabe dans une perspective historique. Parfois il y eut trois Califats concurrents mais contemporains dans le monde arabo-islamique et dans chacun d’eux différents Sultanats puissants existaient. Si nous considérons, à ce moment là, la dimension territoriale d’un petit Califat, un individu vivant dans la cité du Calife était sous un contrôle central direct, tandis qu’une autre personne du même Califat vivant dans une ville différente, sous un Sultan, se trouvait sous le contrôle régional direct. Lorsque le Califat était fort, l’Etat était centralisé ; quand il était faible le pouvoir réel était dans les mains des gouverneurs régionaux et il était, ainsi, effectivement décentralisé. Le résultat s’est traduit par des frontières vagues et mal définies avec des identités confuses et imbriquées et des centres de pouvoir multiples. 

Le Système Millet de l’Empire ottoman était le système le plus proche, dans le monde arabe, d’un fédéralisme non-territorial. Le système accordait aux minorités (religieuses et non-religieuses) une liberté considérable dans la conduite de leurs affaires, y compris la religion, le culte, l’éducation et la langue, le mode de vie, les services sociaux, les taxes et les cours de justice dans la vie familiale et les affaires civiles, comme le mariage, le divorce et l’héritage. Ils choisissaient aussi leurs leaders qui les représentaient au niveau de l’Etat et négociaient pour eux. Sauf pour un petit nombre de fonctions centrales, qui concernaient l’Etat dans son ensemble, comme la sécurité et les impôts d’Etat, ces communautés pouvaient conduire elles-mêmes leurs propres affaires, pourvu qu’elles ne remettent pas en cause l’autorité de l’Etat lui-même.  

Avec la chute de l’Empire ottoman, après la première guerre mondiale, puis la décolonisation des années 1950-1960, l’Etat-nation occupa la scène et émergea comme acteur politique principal. Dans quelques pays, par exemple l’Egypte, le sentiment nationaliste était bien développé, mais dans la plupart des cas, l’Etat-nation était un phénomène tout-à-fait nouveau, une nouvelle réalité. Cependant, la construction de l’Etat-nation était mise en cause de l’intérieur [11] par des identités préexistantes, tribales, féodales, religieuses et locales, ou par des dilemnes de sécurité régionale et des pressions internationales extérieures. [12] En dépit d’une construction nationale faible, la construction des Etats bénéficia de ces tensions et pressions. Le conflit entre Israël et les Arabes, et d’autres dilemnes régionaux concernant la sécurité ont été utilisés pour soutenir la survie et le développement des Etats. De plus, les régimes militaires, souvent avec des idéologies socialistes, ont favorisé le développement des Etats. Le résultat, c’est que l’Etat est devenu fort en termes de « sécurité » mais dans de nombreux autres domaines, il a été incapable d’étendre son autorité à l’intérieur de ses territoires. Le déroulement de la crise concernant la légitimité des Etats s’est encore accéléré à cause de la mauvaise administration et d’une mauvaise gouvernance en termes de représentation et de responsabilité. 

Pouvons nous parler d’une « tradition arabe du fédéralisme » ? Est-il possible d’établir un fil continu de « dualité » ou de multiplicité à l’intérieur du Califat, du Sultanat, du Système de Millet, avec une balance qui va et vient du centralisme au régionalisme, avec des identités multiples qui peuvent se recouvrir et un Etat-nation faible ? D’après Riker, « le fédéralisme est la principale alternative à l’empire comme technique d’agrégation de vastes zones sous un seul gouvernement. [13] Si les Arabes ont vécu dans une sorte d’« Empire » la majeure partie du temps, jusqu’au début du 20ème. siècle, ne pouvons-nous pas conclure que les Arabes ont vécu à l’ombre du fédéralisme sans même le réaliser ? Qu’une tradition arabe du fédéralisme existe réellement, ou qu’il y ait seulement là une interprétation de la remarque de Forsyth que le fédéralisme « avec un effort suffisant peut être détecté presque partout » [14], est une question ouverte au débat et à une analyse ultérieure.  

Si la réponse à certaines des questions ci-dessus est positive, alors notre attention pourrait se concentrer sur la formation d’une union fédérale arabe. Comment pourrait-elle se constituer ? Dans le contexte arabe, le modèle de construction fédérale de Riker serait la façon la plus plausible. [15] Comme l’Etat reste le principal acteur politique, à la foix le développement et les conditions militaires exposées par Riker peuvent s’appliquer. Dans la littérature du nationalisme arabe, il y a un débat sur les lieux où la condition de son développement pourrait trouver son origine avec la Syrie et l’Irak et l’Egypte comme principaux candidats, ce qui reflète la rivalité historique entre les civilisations du Nil et de la Mésopotamie. [16] Les autres pays arabes sont plus faibles et n’ont pas été traditionnellement expansionnistes, ils représentaient les Etats qui recevraient la proposition.  

A ce niveau, il est possible d’arriver à quelques caractéristiques préliminaires sur le plan d’une union fédérale arabe en tenant compte de certaines questions qu’il faudrait envisager à ce sujet. En dépit de la prédominance de la tradition centraliste, l’union serait fortement décentralisée, du moins dans sa phase initiale à cause de l’héritage du nationalisme d’Etat dans le demi-siècle passé. Les Etats seraient peu disposés à abandonner leur souveraineté et leurs pouvoirs, et les fonctions accordées au centre fédéral seraient limitées. Ce ne serait que par le développement progressif du système fédéral que le centre pourrait obtenir plus de pouvoirs. Ceci a été la tendance dans d’autres fédérations.

Une seconde caractéristique très voisine serait la prédominance de l’exécutif des gouvernements de l’Etat fédéral. Les gouvernements des Etats seraient fortement représentés dans les institutions fédérales (l’Allemagne présente le plus proche exemple fédéral et les Etats-Unis le plus proche modèle fédéral-confédéral). Ceci demanderait un mécanisme intensif de relations intergouvernementales, comme des réunions de gouverneurs, de ministres et de premiers ministres. La structure actuelle de la Ligue Arabe fournirait une excellente base sur laquelle construire un tel mécanisme.

Une union fédérale arabe devrair tolérer différentes formes de gouvernement semi-démocratique, du moins dans sa phase initiale. A la diffférence de la Constitution américaine, qui garantit une forme républicaine pour tous les Etats, l’Union européenne inclut différentes formes de gouvernement. Dans le monde arabe, il y a au moins trois formes de gouvernance : la république, la monarchie et la Jamahiriya (en Lybie). Dans les deux premières formes il y a d’importantes variations dans la gouvernance démocratique et la forme institutionnelle. De plus, les dynamiques entre la constitution fédérale et les constitutions des Etats seraient une source de tension. Comme les deux catégories de constitution influent l’une sur l’autre, et qu’il y a différentes formes de constitutions d’Etats, le développement de la constitution fédérale dépendrait de la capacité de l’union fédérale à garantir le respect pour la forme de gouvernement de chaque Etat, d’une part, et l’application de la gouvernance démocratique de base dans toute la fédération, d’autre part. Ceci est similaire au modèle des Etats-Unis, où la constitution des Etats du sud permettait l’esclavage et la ségrégation raciale, alors que la Constitution fédérale insistait sur l’égalité. Cette distinction dura pendant plus de cent ans après la guerre civile, mais la Constitution fédérale devint le sauveur des libertés individuelles et des droits de l’homme. 

Les cours de justice dans une fédération arabe pourraient, peut-être, jouer un rôle plus important que dans les autres fédérations. Les tribunaux pourraient décider non seulement de la constitutionnalité des actes, c’est-à-dire si un acte (loi) pris par une institution est conforme aux fonctions et aux pouvoirs qui lui sont attribués par la constitution, mais, ils pourraient également se prononcer sur la substance de l’affaire. Il est plus que probable, à cause de la majorité musulmane ou de l’influence des constitutions des Etats, que la constitution d’une fédération arabe comporterait une référence à l’Islam comme source de législation. Comme il y a quatre écoles différentes de jurisprudence et de droit dans l’Islam (Hanafi en Irak et Egypte, Maliki en Afrique du Nord, Shafi en Egypte et au Yemen, Hanbabi dans les Etats du Golfe) une Cour fédérale devrait inclure des représentants des quatre écoles pour être perçue comme juste et équitable. Les lois concernant les femmes, le statut personnel, le mariage, le divorce et les successions diffèrent suivant les pays arabes, bien qu’ils soient tous inspirés par la « loi islamique ». [17] Une Cour suprême arabe ressemblerait à une Cour de justice internationale, dans laquelle toutes les écoles de droit majeures sont représentées ; et ceci serait la source principale de sa légitimité.

Ceci nous amène à la question de la représentation. Qui et quoi serait représenté ? Quatre types de représentations sont possibles : le peuple, les gouvernements, les régions et les minorités. Les gouvernements seraient fortement représentés à cause de la prédominance de l’exécutif, comme nous l’avons montré plus haut. La représentation des Etats serait le reflet de facto de leur asymétrie de population, de leur richesse, ou de leur position géo-politique bien que ce soit là, potentiellement, une autre source de tension comme cela a été le cas au Canada entre ceux qui préconisent la représentation égale et ceux qui préfèrent une représentation asymétrique. Les Etats qui ont le plus de richesses et un plus grand nombre d’habitants auraient une représentation plus importante, des droits de veto ou des options de retrait (opt out). Des groupements régionaux formés grâce à des liens communs qui rassemblent certains Etats, comme ceux du Golfe ou d’Afrique du nord, pourraient représenter un troisième niveau de représentation pour le développement régional ou la représentation asymétrique. Ceci ressemblerait au cas de la Belgique. Finalement, les minorités pourraient être représentées sur des modèles territoriaux ou non-territoriaux, suivant la condition spécifique de chacun, ou bien dans les Etats, ou bien dans l’union fédérale, ou dans les deux. Les Etats qui sont réticents à sauvegarder les droits des minorités sur leurs propres territoires pourraient être moins chatouilleux pour accorder à ces minorités des « droits fédéraux » en échange d’autres avantages. 

Cet examen préliminaire du pourquoi et comment une union fédérale arabe peut prendre corps ouvre d’autres perspectives pour étudier le terrain couvert ci-dessus et susciter une réflexion sur les autres traits qui pourraient constituer une union fédérale arabe. Nous ne pouvons pas prendre une position définitive sur le succès du fédéralisme dans le monde arabe, mais tant que les motifs pour l’union et l’autonomie continuent à co-exister il pourrait y avoir un certain mérite à considérer l’application du modèle fédéral, dans un processus graduel et expérimental afin d’atteindre un équilibre fonctionnel d’union et d’autonomie, tout en accommodant les questions qui se posent fortement dans la région. 

Conclusion

Quelles seraient les conséquences d’une union fédérale arabe ? Le magazine Time, qui commentait la réunion des Chefs d’Etats arabes au Caire en 1945, pour établir la Ligue arabe, écrivait que « si la Conférence du Caire réussissait, elle mettrait en œuvre la Résolution d’Alexandrie (le Protocole d’Alexandrie) pour unifier les politiques extérieures, juridiques, commerciales, financières et de l’éducation des nations arabes. Cela modifierait les équilibres du pouvoir au Moyen-Orient, (et) pourrait affecter la Grande-Bretagne, la France, la Russie et les Etats-Unis ». [18] Les Arabes pensaient qu’ils pourraient éviter le fédéralisme parce que « personne ne voulait avoir une constitution fédérale, s’il était possible de l’éviter ». [19] Mais avec l’échec du nationalisme arabe et des modèles de la Ligue Arabe, n’est-il pas temps d’envisager une alternative ? Watts remarque que : « l’adoption d’une ‘solution fédérale’ dans chaque (nouvelle fédération) n’était pas un choix arbitraire mais, en dernier ressort, un compromis adopté à contre-cœur et rendu nécessaire par le besoin d’accommoder ou concilier des pressions en concurrence pour l’unité et l’autonomie régionale ». Les Arabes n’étaient pas complètement ignorants sur le plan du fédéralisme [20], ils pensaient seulement qu’ils pouvaient s’en passer.