La dette grecque et un New Deal pour Europe

, par Antonio Mosconi

On a dit : les géants contre les nains, les riches contre les pauvres, la méchante Banque centrale européenne (BCE) contre le gouvernement Tsipras, l’arrogance des Etats nationaux contre la pacifique Union européenne (UE), Wall Street contre l’euro. Des arguments vrais, et d’autres faux, mettent en évidence une division politique bien connue de ceux qui ont eu la chance d’être formés par la pensée d’Altiero Spinelli ou de Mario Albertini : non pas la division entre la gauche et la droite mais celle entre les fédéralistes européens et les nationalistes. Àyant pour conséquence ennuyeuse que les nationalistes, qui enflamment la rue non pas pour l’indépendance de l’Europe mais pour la défense présumée de leur petit jardin national, mendient des appuis là où ils pensent pouvoir être présents dans des secteurs œuvrant pour la division de l’Europe par l’implosion de l’Union monétaire. Heureusement, jusqu’à présent, il s’agit plus de trafic d’influence que de réelles accréditations : une aumône de Poutine, un déjeuner à la Villa Taverna (Restaurant italien renommé à San Francisco, ndt.). Quoi qu’il en soit, il s’agit de haute trahison ! Je ne veux pas rajouter des décibels au vacarme sur la dette grecque. Il me semble plus utile de remettre de l’ordre dans les papiers et de ramener à la surface, pour que chacun puisse se faire une juste opinion, des données réelles et tirées de l’expérience qui ne devraient pas être ignorées concernant les origines de la dette, sa durabilité et sa solvabilité, le rapport coûts/bénéfices de la politique d’austérité, les facilités ultérieures accordées par l’UE pour réduire le coût de la dette ; et enfin la proposition fédéraliste d’un plan européen pour la développement et l’emploi, nécessitant un budget avec des ressources propres, par rapport au Plan Juncker qui en perçoit l’exigence mais qui s’affaiblit en tentant de le réaliser sans contrarier les Etats nationaux.

Les origines de la dette

La fin de la guerre, pour nous les Italiens, a une date exacte : le 25 avril 1945, jour de la Libération. Àvec l’intelligence et la prudence de De Gasperi et de Togliatti, on commença une interprétation italienne originale de l’ordre de Yalta et la reconstruction. Par contre, en Grèce, après l’occupation allemande, il fallut encore trois années d’une sanglante guerre civile (1946-1949) avant d’aboutir au choix « occidental », confirmé ensuite par l’entrée dans l’OTAN (1952). Toutefois, les blessures de la guerre civile continuèrent à rendre la vie politique du pays peu productive. Une réponse communiste de la démocratie grecque n’aurait pas été tolérée par les Etats-Unis, en pleine guerre froide. Les cellules stay-behind étaient d’autant plus puissantes que le niveau d’alarme était élevé. En Europe, seule la France de De Gaulle s’en était affranchie. Dans ce contexte, un coup d’Etat (en Italie, nous avions parfois entendu le « bruit des épées », qui s’était cependant rapidement limité au bruit) a produit, en Grèce, la longue et féroce dictature des colonels (1967-1974), selon un modèle bien connu en Amérique latine. La chute du régime des colonels et le référendum qui a instauré la République (1975) ne pourraient pas être expliqués par la seule pression intérieure du pays ; cette fois-ci, la résistance à la dictature et à la monarchie complice avait eu le soutien d’une perspective politique européenne, capable de rassurer les Américains et, à l’intérieur, de rassurer les militaires, l’Eglise orthodoxe et la bourgeoisie. L’adhésion à la CEE fut concrétisée en 1981. En 2001, les citoyens grecs commencèrent à utiliser l’euro, ce que les grands groupes financiers et les grandes entreprises faisaient déjà depuis trois ans. Nous savons désormais très exactement comment le gouvernement grec, aidé dans l’escroquerie par les banques américaines, a occulté une grande partie du déficit de son budget et de la dette publique pour satisfaire aux conditions requises par l’Union économique et monétaire. Lorsque, en 2009, Papandréou dénonça la vérité, ce fut son gouvernement que l’on culpabilisa et non pas le précédent, qui avait truqué les comptes. Àlors on se demande : dormaient-ils, à Bruxelles, au moment où ils lisaient ces comptes ? Bien entendu, cela est possible. Cependant, l’utilisation de la vérité contre Papandréou et non contre le gouvernement de droite de Papadopoulos, auteur du forfait, suggère une histoire différente : les gouvernements « ne pouvaient pas ne pas savoir », la Grèce « devait entrer » pour des raisons stratégiques. Àujourd’hui, Goldman Sachs admet « l’erreur », qui lui rapporta un profit immédiat de 600 millions de dollars, déplore les « erreurs de prévision » successives qui, par contre, lui ont causé des pertes importantes et déconseille à la Grèce toute tentative de sortir de l’euro, considérée comme ruineuse. Ce que Lloyd Blankfein, son président directeur général, omet de reconnaître, c’est la nature de ces erreurs. Il me semble permis de supposer que Goldman Sachs a misé sur la destruction de l’euro.

Toujours est-il que, entre 2001 et 2011, euros en poche et avec les marchés qui interprétaient la monnaie unique comme si elle était soutenue par une solidarité fiscale, les taux d’intérêt très bas ont donné envie au gouvernement grec de mener joyeuse vie. La dépense publique a triplé, le déficit de l’Etat a atteint 15% du PIB (occulté, jusqu’à la déclaration de Papandréou), la dépense militaire est arrivée à 5% du PIB – le niveau le plus haut d’Europe – et, en 2004, les Jeux Olympiques d’Athènes ont ajouté 15 milliards d’euros au médaillier de la dette grecque qui, en 2007, à la veille de la grande banqueroute frauduleuse de Wall Street, avait déjà dépassé 107% pour atteindre ensuite les 175% actuels du PIB.

Est-ce que tout cela porte à condamner le débiteur et à acquitter le créditeur ? Certainement pas. Les fournisseurs allemands de chars d’assauts, français d’avions de combat, italiens de frégates, assistés par leurs banques respectives, savaient bien que l’Union monétaire ne comportait pas de solidarité fiscale ; ils ont cependant continué d’avancer « comme si » (risque moral) en mettant ensuite leurs gouvernements au pied du mur au moment fatal de l’insolvabilité : sauvez-nous pour ne pas faire sauter la Grèce, l’euro, voire l’Union européenne elle-même. Les banques américaines, qui avaient manipulé les comptes grecs, en les occultant sous des montagnes de produits dérivés, ont crié au scandale quand Papandréou a dénoncé la vérité. Les agences de notation, dont la dépendance aux grandes banques n’est un secret pour personne, ont dégradé la dette grecque au niveau « poubelle ». Les taux d’intérêt ont atteint des sommets et les banques créditrices, tels ces « entrepreneurs » (plus mafieux que schumpétériens) heureux à cause du tremblement de terre de L’Aquila, ont cru bon de bénéficier encore de cette chance avant de crier à l’insolvabilité et de demander l’aide des Etats. Angela Merkel a opposé une forte résistance et a obtenu qu’au moins une partie des pertes soit supportée par les banques. La résistance a nécessité du temps, a causé des retards dans le sauvetage, a cumulé des intérêts passifs sur la dette grecque.

Durabilité et solvabilité

J’introduis la distinction entre durabilité et solvabilité parce qu’elle peut être utile pour voir à travers les nuages de poussière, du moins avec un œil. Par le terme « durabilité », j’indique la possibilité de la stabilisation, à savoir que l’Etat grec maintient le rapport dette/PIB au niveau actuel de 175%. Pour que cela se réalise, un excédent primaire [1] est nécessaire qui, dans le cas de la Grèce, est de zéro, voire négatif (à condition que persiste la confiance des marchés qui refinancent la dette existante). Pour bien comprendre, l’Italie a par contre besoin d’un excédent primaire de 4.5% du PIB pour maintenir le rapport dette/PIB au niveau actuel de 137% [2]. Les variables qui déterminent ces résultats sont le taux d’intérêt réel et le taux de croissance réel. L’Italie paie un taux d’intérêt décidément plus haut que le grec et son taux de croissance prévu est plus bas (c’est là le prix payé pour ne pas avoir à Rome ni la troïka ni Cottarelli, actuel directeur exécutif du FMI).

Par rapport aux prévisions sur lesquelles se basent ces calculs, différents facteurs concomitants, sources d’améliorations, sont entrés en jeu. Le plus important concerne la politique monétaire de la BCE qui comportera : 1/ des taux d’intérêt durablement bas, favorables aux investissements à condition que soient menées les réformes internes indispensables ; 2/ un taux d’inflation fondamentalement plus élevé avantageant ainsi les débiteurs ; 3/ un taux de change favorable aux exportateurs. Les coûts plus importants des importations, par contre, seront contrebalancés par la réduction du prix du pétrole (avec des effets comparables à ceux d’une politique fiscale expansive décidée non pas à Bruxelles mais à Riyad).

Je crois donc que l’on peut tranquillement affirmer que la dette grecque est durable ; mais est-elle aussi solvable ? La solvabilité est la capacité de rembourser la dette, et non pas seulement de la garder en l’état. Ici aussi, les bilans et les prévisions les plus optimistes, qui ont été faits (au cours de ces derniers jours (cf. la date antérieure de la première publication de cet article par rapport à notre traduction, ndlr), semblent indiquer que la Grèce peut atteindre durablement un excédent primaire, probablement inférieur aux 4.5% fixés par le gouvernement Samaras avec la troïka, mais certainement supérieur à l’objectif réalisable de 1.5% indiqué par le gouvernement Tsipras lors de ses premières rencontres européennes. L’excédent effectivement atteint pourra être affecté à une réduction, lente et graduelle, de la dette. Déjà aujourd’hui, la Grèce enregistre un excédent primaire dans le budget public et, ce qui est encore plus important, elle a atteint et dépassé l’équilibre de la balance des paiements courants. Ceci veut dire que, de nouveau, le pays (et non pas seulement l’Etat) ne dépense pas plus que ce qu’il produit. Le traitement de la troïka fonctionne mais le patient, lui, ne se sent pas très bien.

À quel prix ?

Le prix économique et social payé par la Grèce pour obtenir les résultats qui viennent d’être mentionnés a été excessif. Comme l’a admis Christine Lagarde, la troïka a sous-évalué les effets qu’une réduction soudaine de la dépense publique aurait sur le PIB grec si elle n’était pas compensée par un plan d’investissements. Une étude du FMI, citée par Lagarde, démontre que le multiplicateur de la dépense publique a été sous-évalué. Àlors qu’on pensait qu’un point de réduction aurait provoqué – sur cette courte période – une réduction du PIB d’un demi-point, la réduction effective du PIB a été d’un point et demi : encore une revanche posthume de Keynes. Je crois qu’il faut aussi reconnaître que l’expérience concernant les réductions de la dépense est encore limitée vu que, jusqu’à présent, on a surtout enregistré des augmentations de la dépense. Le point central de la question n’est cependant pas cette erreur des économistes du FMI (bien qu’ils aiment à le penser aussi bien quand ils ont raison que quand ils reconnaissent leurs torts). Entre 2001 et 2007, le PIB de la Grèce a augmenté en moyenne de 6% par an. Entre 2008 et 2012, la baisse cumulée du PIB a été de 25% (- 4.4% en moyenne annuellement) et le revenu des familles a baissé de 30-40%. Le chômage a atteint 27% et celui des jeunes frappe un jeune sur deux. La dette publique n’a pas diminué. Maintenant nous pouvons nous demander : pourquoi serait-il plus facile de rembourser une dette publique, de réduire la demande intérieure et d’augmenter les exportations lorsqu’on dispose d’un revenu de 75% par rapport à un revenu de 100% ? Est-ce que cela n’est pas paradoxal par rapport au comportement de n’importe quelle famille qui, pour rembourser ses emprunts, cherche à augmenter ses propres revenus soit par un double travail, soit en travaillant à deux ? Si nous posons cette question aux économistes néo-libéraux, qui sont le main-stream (courant dominant), ils nous répondent que la rigidité vers le bas des salaires nominaux, si elle ne peut pas être corrigée par un processus d’inflation (qui érode les salaires réels) et de dévaluation monétaire (qui rend les exportations plus compétitives à brève échéance), entraîne une déflation intérieure, un choc économique. Il est inutile de poser cette même question aux économistes néo-keynésiens car Stiglitz, Krugman et bien d’autres nous envoient tous les jours leur « infaillible » recette : il faut augmenter la dépense publique et la dette au niveau national. Je suis certain qu’ils sont de bonne foi et que leur perspective erronée vient du fait que les Etats-Unis d’Amérique sont leur base d’observation. Cependant, cette justification ne tient pas la route non plus. À-t-on jamais vu le gouvernement fédéral – même avec une dépense correspondant à 33% du PIB américain et non à 1% - prendre à sa charge la dette de la Californie ou d’autres Etats en état de faillite ? Ou alors, ces prix Nobel pensent-ils que le service de la dette, en suivant uniquement l’indication électorale sans tenir compte aussi de celle des marchés, pourrait être moins onéreux que celui déjà considérablement réduit de la solidarité financière européenne ? Remonter à Hamilton, comme cela devient habituel chez les non-fédéralistes également, me paraît plutôt incongru. À cette époque-là, les dettes contractées par les Colonies pour combattre ensemble lors de la guerre d’indépendance avaient été rendues fédérales (en échange de réductions substantielles de pouvoir). Nous devons par contre appliquer la règle de Tommaso Padoa-Schioppa : les Etats nationaux doivent assainir leurs comptes et corriger leurs erreurs mais l’UE, elle, doit s’occuper du développement (elle doit donc financer une nouvelle dette, la distribuer et en contrôler l’utilisation directement). Padoa-Schioppa pensait que chaque gouvernement est responsable devant deux constituencies (instances) : son propre électorat et les marchés financiers (à moins qu’il ne soit capable de faire payer les impôts à ses propres citoyens et qu’il dépense dans la limite de cette rentrée, sans s’endetter).

La restructuration de la dette grecque réalisée sans crier gare enexcédent primaire 2012 – à la limite de la capacité d’Angela Merkel de tenir face à ses propres électeurs et à la Cour constitutionnelle allemande – a totalisé à la charge de la zone euro (BCE, FESF, MES et prêts bilatéraux accordés par chaque Etat proportionnellement à sa quote-part dans la BCE) plus des 2/3 de la dette grecque à un taux moyen de 1.5%, avec une période de grâce jusqu’à fin 2018, les remboursements intervenant seulement à partir de 2019 et jusqu’en 2048. On pourrait encore procéder à des réductions : sur les taux, sur la période de grâce et sur celle du remboursement. On pourrait également penser à remplacer le prêt du FMI, au fur et à mesure des échéances, plus rapprochées et à un taux de 4.5%, par des prêts européens plus favorables mais qui s’engagerait vis-à-vis d’un débiteur qui déclare ne pas être solvable ? De toute façon, sur le front de la réduction du coût de la dette, il n’y a pas bien d’autres choses à faire mais elles se feront, à condition que Tsipras propose un programme approprié et crédible. Il faudra résoudre la contradiction entre les contenus positifs de ses propositions, telle la demande de développement économique et de démocratie européenne, et les tons populistes de sa propagande, telle la promesse de revenir au deficit spending (déficit budgétaire) national, sans en payer la facture. Le vrai défi est sur le front de l’augmentation de la croissance. Si le gâteau est plus grand, le créditeur en aura aussi une part. C’est ce que disaient Menenius Agrippa et Keynes. Cependant, le moyen d’y parvenir ne peut pas être celui des PIB bonds préconisé par Varoufakis car il manque aujourd’hui l’élément de base : la confiance.

Après la monnaie, il faut le budget

Une politique keynésienne grecque serait impossible (n’en déplaise aux prix Nobel) non pas parce qu’elle serait empêchée par la Commission européenne ou la troïka mais parce qu’aucun gouvernement national européen ne pourrait mettre en œuvre des politiques de solidarité plus avancées que ce que ses deux constituencies (instances) seraient prêtes à comprendre et accepter, sous peine de défaite électorale et/ou de vote, tout aussi dur, que les marchés expriment par le spread (marge actuarielle) par rapport à un benchmark (aujourd’hui le taux du bund). Imaginons-nous donc dans le cas d’un gouvernement qui, aujourd’hui, demande un prêt à Bruxelles ou à Berlin, et qui, demain, donne des interviews incendiaires à Athènes en déclarant que la Grèce n’est pas solvable ! Sauf à s’attendre à ce que la BCE achète, ou accepte comme du collatéral, des titres que le gouvernement émetteur lui-même a déclarés comme non-recouvrables ! Et Draghi a su démêler cet incroyable enchevêtrement non seulement en gardant ouvert le dispositif ELA (Emergency Liquidity Assistance) mais même en l’élargissant, ce qui est un risque pour la Banque centrale grecque qui, cependant, fait partie du Système européen des banques centrales. De plus, Draghi a déclaré que le retour à la raison – qui devra être jugé par l’Eurogroupe et non pas par la BCE – pourra permettre aux titres grecs d’être de nouveau acceptés dans les achats prévus dans le cadre du QE (Quantitative Easing).

La réponse au problème met en cause Keynes, mais pas au niveau des Etats nationaux. Un grand plan de relance des investissements et de l’emploi, capable d’épouser les exigences des territoires et d’affronter les problèmes de durabilité sociale des sacrifices dans certaines parties de l’Union et de concentration excessive dans d’autres, ne peut être lancé qu’au niveau européen, sur le modèle du plan Delors, mis à jour dans ses contenus. Du Plan Delors au New Deal for Europe (ND4E), la ligne politique économique des fédéralistes européens n’a pas changé. Ce n’est pas un hasard si le premier Président élu de la Commission a un « regard européen » (Ulrich Beck), une « vision à long terme » (Padoa-Schioppa), s’il utilise des mots jusqu’à présent mis à l’index : plan, durabilité sociale, investissements européens, développement, emploi. Junker est un fin politique et il connaît la « machine » de Bruxelles comme peu la connaissent. Il sait bien que le pouvoir a été de plus en plus concentré au niveau du Conseil, organe intergouvernemental / confédéral. Il essaie de faire le plus possible avec des moyens qui sont d’ores et déjà utilisables parce que, et Keynes le savait, « à long terme, nous serons tous morts » et, Albertini nous l’enseignait, nous devons rester sur le « plan incliné » qui oblige les Etats au « gradualisme constitutionnel » pour affronter une contradiction après l’autre. Le devoir des fédéralistes est d’encourager la nouvelle conscience démocratique de la Commission après le silence long et destructeur de Barroso, qui a permis la centralisation du pouvoir dans les mains du Conseil. Toutefois, comme toujours, nous devons aussi suggérer l’action nécessaire et possible pour résoudre la nouvelle contradiction. Pendant cette phase, il faut lutter pour obtenir le budget européen, qui pourrait devenir le budget de la seule zone euro si les pays membres de l’UE mais pas ceux de l’UEM refusaient cette nouvelle avancée vers l’intégration. Le Plan Junker a besoin de ressources propres suffisantes pour garantir le service d’une dette européenne. Même lorsque tout cela sera mis en place, le système financier européen et mondial restera précaire et cela aussi longtemps que les monnaies nationales feront fonction de monnaies internationales. J’en ai parlé dans d’autres articles mais je dois le rappeler ici comme la base constante de toute question d’ordre financier.

P.-S.

Antonio Mosconi
Président du Centre Einstein d’études internationales - Turin
Article publié en commun avec The Federalist Debate - Turin

Traduit de l’itallien par Ivana Graziani – Vienne

Notes

[1Par “excédent primaire” nous entendons l’excédent de revenus courants sur les dépenses courantes dans le budget public, avant paieement des intérêts de la dette.

[2Nous utiliserons i pour le réel taux d’intérêt moyen (c’est-à-dire nettoyé de l’inflation) ; g pour le réel taux de croissance du PIB ; D pour la dette, et Y pour le PIB. La condition de soutenabilité (afin de conserver le ratio D/Y constant) est un excédent primiare du budget public égal à (i-g)-D/Y.