Pour un nouveau traité d’union économique (« Maastricht II »)

, par Jean-Guy Giraud

« Nous assistons à présent à la troisième phase du grand krach :

  • la crise de liquidités de 2007 (les "prime rates")
  • la crise de solvabilité bancaire de 2008 (la chute de Lehman Brothers)
  • la crise de solvabilité d’État de 2010 (la situation grecque). »

C’est ainsi que madame Pervenche Berès —ancienne présidente de la Commission des affaires économiques et financières du PE— résume la situation financière et budgétaire actuelle de l’UE au début de la crise grecque.

Jacques Delors avait prévenu en 1992...

Pour l’UE, cette crise est la confirmation éclatante de la thèse soutenue en 1992 par Jacques Delors, Président de la Commission, lors des négociations sur le Traité de Maastricht : une union monétaire ne peut se concevoir sans un pilier économique parallèle garant de la solidité de la monnaie commune. Une union économique qui regroupe toute une série d’instruments comme par exemple :

  • une réglementation et une supervision bancaires communes,
  • une coordination des politiques budgétaires et conjoncturelles nationales,
  • une stricte discipline budgétaire contrôlée et éventuellement sanctionnée par la Commission,
  • une garantie européenne conditionnelle des dettes publiques nationales,
  • une capacité européenne d’emprunt et de prêt,
  • une représentation et des positions communes dans les institutions et conférences financières internationales...

... et Spinelli dès 1984 !

Mentionnons pour mémoire que le projet d’"Union européenne" (projet Spinelli), adopté par le Parlement européen en... février 1984, prévoyait déjà, en accompagnement indispensable de l’union monétaire qu’il préconisait :

  • « la coordination des politiques conjoncturelles des États membres » et « la possibilité d’utiliser les mécanismes budgétaires et financiers de l’Union à des fins conjoncturelles » (art. 50),
  • « l’émission d’emprunts européens » par la Commission (art. 71),
  • « la programmation pluriannuelle » des finances de l’union (art 74)...

La France ignore la proposition allemande en 1995

Lorsque le traité de Maastricht I fut finalement adopté en 1992 en créant l’union monétaire sans reprendre les dispositions parallèles de soutien économique et financier de la monnaie commune, des avertissements furent en vain lancés tant par les experts que par certains milieux politiques.

En 1995, le gouvernement allemand lui-même —par l’entremise des ministres Schäuble et Lammers— présenta une ambitieuse proposition de gouvernement politique et économique de la CEE qui n’aboutirent pas suite au refus ou au désintérêt du gouvernement français de l’époque dirigé par Edouard Balladur.

« Une asymétrie dangereuse et insoutenable »

En 1998 (à l’occasion du 50e anniversaire du Congrès de La Haye) le Mouvement européen international tirait —au nom et avec la liberté de parole de la société civile— le signal d’alarme en des termes prémonitoires qui justifient une longue citation :

  • « L’Europe monétaire est utilisée comme un substitut à l’Europe politique défaillante : l’euro est utilisé comme le moteur de l’intégration européenne alors même que la dimension politique de cette intégration n’a pas été prise en compte. Cette asymétrie est dangereuse et n’est pas soutenable à terme... ;
  • la participation à l’euro exigera des citoyens à la fois de réels efforts financiers (réduction des déficits budgétaires) mais aussi un acte de foi sans précédent (abandon des monnaies nationales) ;
  • après l’entrée en vigueur de l’euro, la solidarité des opinions publiques nationales pourrait bien être soumise à rude épreuve par les mesures correctrices que nécessiterait la survenance d’une crise économique ou monétaire internationale (par une attaque de l’euro sur les marchés financiers internationaux) ou dans un État membre (par exemple suite à des conflits sociaux internes)... ;
  • l’UEM est une véritable « révolution culturelle économique ». Son fonctionnement exigera une coordination des politiques économiques beaucoup plus poussée que l’on n’a pu l’envisager —ou voulu le reconnaître— jusqu’ici, impliquant les politiques monétaires, budgétaires , fiscales mais aussi sociales , salariales et de l’emploi des Etats membres... ».

Le Mouvement européen international concluait notamment au nécessaire renforcement institutionnel de l’Eurogroupe :

  • « Les États membres participant à l’euro doivent pouvoir décider librement entre eux des mesures les concernant et ils doivent le faire de manière officielle c’est à dire dans le cadre des règles et des institutions communautaires ;
  • une révision des traités est nécessaire pour permettre aux Etats de la zone euro d’instaurer entre eux une forme d’action autonome inspirée de la procédure de coopération renforcée ».

Un pacte de stabilité neutralisé

Lorsque démarre en 1998 la première étape de l’union monétaire, seul le pacte de stabilité adopté en 1997 vient apporter une « béquille » à l’édifice portant uniquement sur le contrôle des déficits budgétaires nationaux . Sa mise en oeuvre provoquera rapidement des polémiques culminant en 2002 lors de la mise en cause par la Commission des déficits budgétaires de la France et de l’Allemagne et aboutissant à une décision du Conseil européen de 2005 assouplissant considérablement (certains diront en neutralisant) l’application du pacte.

La Convention fait l’impasse

Sur ce plan —comme sur bien d’autres— le traité de Nice de 2001 n’avait apporté aucune correction et la question du pilier économique de l’UEM reste pendante lorsque se réunit en février 2002 la Convention chargée de préparer la révision des traités nécessitée par le grand élargissement de l’UE.

Du fait de la concomitance avec la délicate opération de mise en circulation de l’euro dans onze États membres en janvier 2002, la Convention décidera de façon prudente mais peu réfléchie et finalement peu responsable de ne pas toucher aux dispositions monétaires et économiques des traités à l’exception d’un renforcement marginal des compétences autonomes de l’Eurogroupe.

La question du rééquilibrage de l’UEM ne sera même pas évoquée publiquement, à la demande des grands Etats membres et avec le consentement -un peu surprenant- des parlementaires européens membres de la Convention. Une belle occasion manquée se disent sans doute certains aujourd’hui.

Les États membres gardent le contrôle

De fait, à défaut de compétences juridiques (et de courage politique ?) dans le chef des institutions —notamment la Commission— la gestion de la gouvernance économique de l’UEM a progressivement été laissée à la totale discrétion des États et de leurs puissantes administrations (les ministères des finances) opposés à toute avancée en matière de contrôle des politiques budgétaires, d’harmonisation fiscale, de dessaisissement des compétences des trésors nationaux, de représentation commune de l’Eurogroupe au FMI, etc.

L’Allemagne et la France en première ligne

Lorsque survient la crise grecque, ce sont donc les États —et plus particulièrement l’Allemagne et la France— qui se trouvent logiquement en première ligne pour défendre l’Euro avec, en réalité, de formidables handicaps.

L’Allemagne est paralysée par une doctrine de rigueur financière publique (gravée dans sa Constitution et étroitement surveillée par sa Cour constitutionnelle) ainsi que par une coalition gouvernementale du moment, en désaccord interne sur le principe même d’une intervention nationale.

La France est au contraire convaincue de la nécessité d’agir et son gouvernement (c’est-à-dire son Président en exercice) plus libre de ses mouvements -mais la crédibilité de ses propositions souffre de sa propre situation de déficit et d’endettement publics ainsi que de sa réputation de dirigisme économique.

La pression anglo-saxonne

Ces deux États sont d’autre part sensibles —beaucoup plus que des institutions communes mandatées et agissant pour l’intérêt général— aux pressions des lobbys bancaires et financiers nationaux et internationaux ainsi que des gouvernements anglais et surtout américain soucieux de défendre leurs propres intérêts domestiques .

Et les « autres » États membres de l’Union ?

Quant aux 24 ou 25 autres États membres, on sous-estime sans doute la frustration croissante que leur cause leur double marginalisation en tant qu’Etats et en tant que membres d’institutions dépourvues ou dépossédées de pouvoirs d’action -voire de volonté d’intervention .

Que fleurissent mille projets...

Le seul élément positif de la crise (de la solvabilité bancaire comme de la solvabilité d’Etat) est sans doute d’avoir fait jaillir « mille fleurs » sous forme de projets de réformes plus ou moins complètes et audacieuses. Le PE a opportunément rappelé qu’il plaide depuis 2004 au moins pour un renforcement « urgent » de la zone économique de l’euro et Mme P. Bérès a proposé de confier rapidement à la BEI la gestion d’un mécanisme (provisoire) de stabilité financière en attendant la mise sur pied d’un véritable « Fonds monétaire européen » (FME).

M.G.Verhoffstadt , président du groupe libéral du PE, a présenté un plan détaillé (inspiré d’une étude du CEPS) de création d’un FME, d’un marché obligataire commun à la dette publique de tous les États membres et d’une gouvernance économique européenne gérée par la Commission et liée au budget ainsi qu’à l’allocation des fonds structurels de l’UE. M.Yves Leterme, Premier ministre belge, a proposé la création d’une Agence commune de la dette et M. Schäuble (à présent Ministre des finances allemand) s’est également prononcé en faveur d’un FME doté de règles de gestion particulièrement rigoureuses (allant jusqu’à l’expulsion de la zone euro des États indisciplinés).

La Commission pourrait même intervenir dans le débat !

Les réactions de la Commission et du Conseil européen ont évidemment été moins spontanées et moins créatives. L’exécutif européen —émergeant d’un long autisme institutionnel qui lui fait porter une part de responsabilité dans l’impréparation de l’UE à la crise— a annoncé d’ambitieuses propositions (ou « livres verts » ?) par la voix de ses deux nouveaux commissaires compétents, MM. Barnier et Rehn. Ce dernier notamment semble déterminé à « renforcer » l’Union économique avec la même détermination et ténacité qu’il a démontrées pour « élargir » l’UE à un nombre indéterminé de nouveaux États membres ; gageons qu’il aura à affronter une vigilance et une résistance beaucoup plus fortes de la part des gouvernements dans cette deuxième tâche.

Le Conseil européen prend les rennes

On sait que le Conseil européen (en lieu et place du Conseil de ministres dans l’interprétation que font désormais les gouvernements des nouvelles dispositions du traité de Lisbonne) a tout d’abord adopté un plan de sauvetage de la dette publique grecque dont seule la mise en oeuvre effective démontrera la viabilité.

Mais il a également pris l’engagement de « promouvoir une forte coordination des politiques économiques en Europe » ajoutant que cette "promotion" était de son propre ressort, ce qui laisse planer plus qu’un doute sur les prérogatives futures de la Commission et de M. Rehn dans ce domaine.

Il a enfin chargé son propre président, M. Van Rompuy, de créer... un groupe de travail qui « présentera les mesures nécessaires pour atteindre cet objectif ». Le terme de « propositions » a été soigneusement évité pour ne pas obliger la Commission à réagir ! Celle-ci est d’ailleurs invitée à « coopérer » avec la présidence du Conseil européen... à la création d’une task force. Les spécialistes de droit institutionnel communautaire apprécieront cette interprétation du tout nouveau traité de Lisbonne.

L’affaiblissement des règles et des institutions communautaires

À cet égard, il n’est peut-être pas inutile de noter au passage que la non-application des règles —ou de l’esprit des règles— fixées par le traité ou le droit dérivé européens a elle même fragilisé l’édifice de l’union monétaire.

Qui relève encore que, selon les dispositions des traités depuis Maastricht, l’adhésion d’un État membre à l’euro n’est ni un droit ni une faculté mais un automatisme dès lors que —et seulement si— cet État satisfait aux critères fixés ?

Qui relève que l’incapacité d’Eurostat à connaître le véritable état des comptes publics nationaux (et notamment l’étendue réelle des déficits/endettements) résulte du refus obstiné des gouvernements (en fait de leurs ministères des finances) de laisser l’organisme européen libre de s’adresser directement aux administrations nationales concernées et, à plus forte raison, d’auditer les comptes qui lui sont transmis par le seul intermédiaire désigné à cet effet par le gouvernement concerné ? (En fait Mme. Merkel a tout de même reconnu que le Conseil avait été mal inspiré de refuser en 2005 —« par application excessive du principe de subsidiarité »— toute extension des compétences d’Eurostat ...).

La « faillite » (selon M. de Larosière lui-même) de la supervision bancaire nationale et européenne a-t-elle été suffisamment soulignée ou -pourquoi pas- sanctionnée ?

Le PE lui-même a-t-il été suffisamment exigeant dans sa mise en cause du fonctionnement de différentes institutions et organes financiers —et dans son rôle naturel de protection des intérêts des citoyens européens  ? Pourquoi avoir confié à une simple « commission temporaire », par ailleurs fort active, le soin d’étudier les dysfonctionnements mis en lumière par la crise grecque au lieu de constituer une véritable commission d’enquête autrement plus intrusive et efficace, comme le lui permettaient les textes en vigueur ?

Le kit d’aide d’urgence

Pour en revenir aux considérations institutionnelles, les dispositions actuelles des traités laissent une certaine marge d’action pour renforcer les mécanismes de l’union économique. Au moins cinq mécanismes différents -que l’on se bornera ici à citer- ont été invoqués par les auteurs de propositions de réforme à court terme :

  • l’extension des compétences de la BEI ;
  • les pouvoirs autonomes de l’Eurogroupe ;
  • le recours à la coopération renforcée ;
  • le recours à un accord extra communautaire (type Schengen) ;
  • les pouvoirs implicites de l’UE.

Pour un Maastricht II

Il est cependant évident pour tous que la construction d’un véritable pilier économique de l’UE ne pourra se faire qu’au moyen d’un nouveau traité de Maastricht et qu’une nouvelle Convention devra reprendre les travaux là où les conventionnels de 2002/2003 les ont laissés sans avoir conscience des conséquences de leur « prudence » ou « réalisme » de l’époque.

Mais rares sont les responsables nationaux qui admettent publiquement le caractère incontournable d’une nouvelle révision des traités sur un point aussi névralgique que l’UEM.

Ceux qui le reconnaissent (comme Mme. Merkel) s’empressent de souligner la difficulté de l’exercice -tout en admettant que «  le traité de Lisbonne ne peut pas être la fin de l’histoire car nous serions alors dans un système statique » empêchant l’UE « de réagir à des situations nouvelles ».

Et tous s’accordent pour déplorer —de façon assez hypocrite— les énormes difficultés que présente un révision par accord unanime des 27, en oubliant que celles ci sont principalement de leur fait, qu’il s’agisse des procédures de négociations ou -surtout- de ratification.

L’appel du FMI et de... la City Bank

« L’une des leçons de la crise en Europe est qu’une monnaie unique sans coordination économique suffisante peut aboutir à des déséquilibres énormes... À la suite de cette crise, il faut accélérer l’intégration européenne et non la ralentir... Le temps est venu de porter le projet européen au niveau supérieur ». Ainsi s’exprime... le Directeur général du FMI , Dominique Strauss Kahn, partisan avoué d’une refonte fondamentale de l’architecture financière de l’Union . « L’Europe doit se ressaisir et décider si elle va devenir des ‘États Unis d’Europe’ ou un patchwork kit d’États indépendants… Si les principaux États ne sont pas décidés à aller dans cette direction nous craignons que l’Euro ne soit condamné en tant que monnaie commune » déclare un haut responsable du City group, la plus grande société financière mondiale.

« L’édifice est manifestement déséquilibré. Une véritable monnaie stipule à la fois une Banque centrale et un Trésor… disponible en cas de crise… Quand le système financier est menacé, la banque centrale peut fournir les liquidités mais seul un Trésor peut traiter des problèmes de solvabilité… Cette donnée de fait aurait dû apparaître clairement à tous ceux qui ont été impliqués dans la création de l’euro. » Ainsi s’exprime Georges Soros qui donne par ailleurs « à 50/50 chance » à la survie de l’euro dans cette crise.

La plaie demeure béante

Il semble en effet —quelle que soit l’issue finale la crise grecque dont de nouveaux rebondissements sont hélas probables— que les mesures d’urgence et de circonstance ne seront pas suffisantes pour combler la brèche largement ouverte au flanc de l’union monétaire. Sur les plans technique, politique et même démocratique, les réformes que les États et parfois même les institutions aiment à renvoyer avec condescendance à un long terme reconductible sont d’une telle ampleur qu’elles exigeront une révision des traités en bonne et due forme.

L’importance des enjeux et des évolutions institutionnelles nécessaires exigera le passage par la voie solennelle d’une proposition de la Commission (ou du PE ?) puis d’une Convention chargé de compléter l’édifice inachevé de la précédente.

L’annonce même d’une telle entreprise aurait pour effet de refroidir l’ardeur destructive des spéculateurs du marché et de balayer les objections bureaucratiques et corporatistes nationales qui condamnent l’Union aux demi-mesures prises dans l’urgence et aussitôt dépassées par les évènements.

Dans l’état actuel de déstabilisation, de crainte et de scepticisme européen de l’opinion publique, une telle décision serait accueillie avec soulagement et espoir par une grande majorité des citoyens européens.

Il appartiendrait sans doute au PE —fidèle à une tradition inspirée par A. Spinelli il y a bientôt trente ans— de prendre l’initiative politique de cette grande réforme et révision.

Souhaitons que se trouvent en son sein une majorité de membres capables de s’affranchir des consignes de prudence et de modération venant des capitales nationales -et de donner le signal de cette entreprise re-fondatrice et preuve de la capacité de résilience et d’évolution de l’Union.

« Never waste a good crisis or it will waste you ».

Mots-clés